實施績效預算的目標與路徑規劃

［摘要］ 績效預算是我國財政體制改革的重要目標，我國對績效預算的研究和實施尚處于起步階段，目前尚缺乏對績效預算的系統認識，也沒有具體的實施路徑規劃，使得各地區推行績效預算過程中缺乏指引，推行速度緩慢。鑒于此，本文具體分析了績效預算的內涵、內容體系和目標體系，對績效預算的理論體系作出一個清晰的界定，并在此基礎上分析實施績效預算的可行路徑選擇，以期望對下一階段的績效預算實踐工作的展開提供指導。

［關鍵詞］ 績效預算 目標路徑

一、問題的提出

2003年，黨的十六屆三中全會上提出“建立績效預算評價體系”，七年來，我國已經在績效預算評價研究上取得了一定的成果，學界對績效預算的關注程度也逐漸提高，各級地方政府紛紛開展了績效預算的理論探索和試點實施工作。但是關于績效預算的一些基礎問題卻沒有得到明確的解決，比如績效預算的內容包括哪些？各部分內容的邏輯關系是什么？推行績效預算的根本目標是什么？具體目標是什么？為了實現各階段的目標，哪些部門應當完成哪些工作？如果這些問題沒有搞清楚，那么實施績效預算就像開了一艘沒有羅盤的輪船，不知道前進的方向在哪里。正是由于這些問題沒有得到回答，目前我國在實施績效預算過程中遇到了許多障礙，例如績效預算實施受到一些部門的抵觸、績效預算評價體系不規范、績效評價沒有貫穿預算全過程、績效評估工作流于形式等。本文的研究目的就是試圖對上述一系列基本問題給出一個清晰的回答，對如何正確、有效、規范地實施績效預算給出一個明確的可行的路徑規劃。

二、績效預算包含內容的邏輯關系界定

1.績效預算所包含的內容

績效預算的內涵是：績效預算是以結果為導向的，注重預算的效率和效果的科學化、民主化的預算。它的根本目的是試圖學習私人部門的績效管理和運行方式，以更有效率的方法為公眾提供公共產品。但僅僅了解績效預算的內涵是不夠的，我們同時應該弄清楚績效預算的具體內容，及其各方面內容之間的邏輯關系，以理解各種情況下所指“績效預算”的真實意思。筆者認為績效預算的內容應該包括以下幾個層次：

(1)將績效理論應用于財政資金支出結果的事后評

(2)將績效理論應用于財政資金的分配、使用、結果

(3)將績效理論應用于預算部門自身的工作評價

(4)將績效評價的結果應用于績效溝通和績效管理

(5)將績效理論擴展應用于政府行政管理的全過程

2.績效預算所包含內容的邏輯關系界定

績效預算是一個系統工程，短短四個字卻包含了十分豐富的內容。績效預算應包括5個層次的內容，他們之間是循序漸進，由淺入深的關系。第一個層次只是對財政資金支出結果的評價，是實施績效預算試水階段。第二個層次是對預算的全程評價，主要目標是將績效方法引入到預算資金的分配和使用階段，實現預算全過程的績效管理。第三個層次是對預算工作自身的評價，即預算工作的的績效評價，它和第一和第二個層次的績效評價對象不同，預算績效評價的對象是預算工作或者預算部門自身，而第一、二層次的績效評價對象則是預算資金。第四個層次則是在獲得全面的績效預算評價結果的基礎上，有效地應用結果，切實發揮績效預算結果的價值，促進部門之間的預算工作的溝通，并為下一年度的預算制定作出指導。績效預算的第五個層次則是將績效管理的思想應用到政府的各個部門和各項行政工作中，這既可以說包括在績效預算之中，因為它構成了績效預算實施的環境，也可以說已經超越了預算本身，成為政府的績效管理。

三、我國實施績效預算的目標規劃

在了解了績效預算的內涵與內容之后，我們進而探索績效預算是否可以在我國實施以及用它達到什么樣的目標。至于可行性和必要性研究，許多學者已經從理論和實踐方面給予了充分的論證，此處不再贅述。此處筆者試圖探索績效預算的根本目標，及其短期和長期的目標，以為績效預算的實施提供明確的行動方向和優先次序。

1.根本目標

政府實施績效預算的根本目標就是對預算過程實施科學化管理，追求財政資金的使用效率，并最終更加有效地向公眾提供公共產品。

2.短期目標

在績效預算實施的過程中普遍面臨的問題是績效評價指標的選擇，尤其是定性指標。相比較而言，項目預算比一般預算的結果和產出更容易定量化，更容易測量和評估。所以在短期，我們主要的主要目標是實現項目預算的全程績效管理，具體分為以下幾個目標：

(1)實現各地區、各部門項目預算的財政資金支出結果的績效評價，建立和完善績效預算評價指標體系，將績效預算的理論和方法在政府部門普及開來。

(2)將績效理論應用于預算資金的分配環節。即要求部門在申請項目預算時提交績效預算計劃報告，其中應包括該項目預算的績效目標，具體的績效評價指標，評價方法，以及該項目的工作程序、方法、所需資源等。由財政部門和相關主管部門共同對該項目的績效預算計劃報告進行績效預測和評估，決定是否撥款和撥款數量的多少，實現事前的績效評估。

(3)將績效預算應用于預算的執行環節，用事前的績效計劃報告對項目的實施進行全程監督。不僅要看花錢的進度，更追蹤促實際項目的實現的數量、質量；資監督源分配合理性、資金使用情況等，促進項目的按時、保質、保量的完成。

(4)在項目執行完成以后，由對該項目執行結果進行績效評價。績效評價的指標和方法主要依據初期項目預算申請部門提交的績效預算計劃報告中的各項指標；績效評價的執行主體是財政部門、主管部門、專家學者和公眾代表，公眾對項目實施結果的評價應當是績效評價的主要參考意見，注重公民取向。最終整理、分析出該項目的績效評價總體結果，并將評價結果向公眾公開說明。

3.中期目標

(1)實現對一般預算的績效管理

在實現對項目預算績效管理的基礎之上，我們可以開始對一般預算進行績效管理。這一預算的主要產出就是各單位的行政效率，行政人員工作技能，各單位提供特定公共產品的效率等。對一般預算進行績效管理，其實是為政府部門實現全面的績效管理奠定了基礎。

(2)建立績效評價結果與預算編制相結合的約束激勵機制

在實現對預算過程實施全面的績效管理的基礎上，績效評估的結果就應當開始發揮它的價值。通過對績效評價結果進行分析，財政部門可以辨別各個部門預算執行的質量，因而可以為后期的預算決策提供科學指導。對于預算執行質量高的部門，給予激勵，而對于預算執行質量差的部門給予指導，并且在后期的預算中調整預算計劃。這樣一來，就可以形成了預算決策、預算執行、預算評估的三位一體的激勵約束機制。

4.長期目標

通過一般預算的績效管理推進政府部門的全面績效管理，完成績效預算實施的制度環境改革。這一目標已經不僅僅局限于預算本身，而是擴展到整個政府行政管理體制的績效改革。也就是說績效預算的長期目標是以績效預算為突破口，最終實現政府績效管理，實現為公眾更好地提供公共產品的目的。

四、我國實施績效預算的路徑規劃

由于實現項目預算的全面績效管理是績效預算工作的當務之急，筆者僅就如何實現這個短期目標進行探討。筆者認為我國實現績效預算的路徑，就是一條掃除前進障礙，提供有利條件的路徑，其實也就是為績效預算的實現提供各種支持的這樣一條路徑。要成功地實現績效預算的短期目標，主要需要以下幾點現實支持：

1.思想支持

首先要突破傳統的行政觀念約束，轉變政府行政人員的思想，遏制官僚作風，樹立公共產品提供者和負責人的意識；其次要突破傳統的預算觀念，加強對績效預算的宣傳和推廣力度，樹立一種全新的要產出、要效果的預算意識；第三，要增加公眾參與預算的機會與能力，真正體現公眾作為公共產品需求者的角色，提高公眾對預算決策、預算執行、預算評估的參與度，因為一項預算執行好壞的最終評判標準是公眾的滿意度。最后，績效預算還需要領導者的高度支持，因為績效預算的改革必然會影響到部分既得利益者，必然會跟新興的模式作頑固抵抗，這就需要領導者有足夠的決心和魄力，推進績效預算的順利進行。

2.法律支持

完善預算法案，將績效預算思想融入法案，以法律的形式固定下來。在績效預算的法案中應當明確指出負責績效預算工作推進的具體機構，明確績效預算的主體、目標、績效評價體系構建原則、績效評估工作的要求、績效評估結果的應用等等。這樣一來，績效預算就不會僅僅是一句口號，一種意向，一種提倡，而是成為一項方針，一項具體的有明確負責人和明確執行計劃的改革任務。這樣，各個部門才能明白明確什么是績效預算，目的是什么，各個行政人員必須按照何種標準完成何種事項，以及相應的獎懲措施是什么。法律支持能夠讓績效預算的實施有法可依，增強績效預算實施的規范性和強制性。

3.技術支持

績效預算的核心就是構建規范、科學的財政資金支出的績效評價體系。首先要構建的便是項目預算的績效評價體系。在評價體系構建過程中應當注意以下幾點：

首先，當一些指標難以確定，或者指標評價之間存在沖突時，堅持以公眾的滿意度為最根本的評價標準。

其次，改變目前各地區、各部門各設一套體系，導致績效評價水準參差不齊，績效評價結果可信度差，可比性較差的局面。中央部門應該在百花齊放的同時，博采眾長，集中力量研究出一套質量較高的，并且可以在全國普遍使用的績效評價體系，使得績效評價更加規范化，統一化。另外，當制定一套固定的針對各個部門和各項支出的評價體系存在困難或者不合理性時，我們應當確立一些指定評價指標的原則、規范和指導思想，這樣就可以在遵循一定根本原則的基礎上，又能夠隨機應變，適應各種特殊情況。

第三，不同部門應設置不同的評價標準、模式，有的側重于定量分析，有的側重于定性分析。由此設置相應的共性指標，與個性指標。主要從預算執行情況、財務管理狀況、資產管理情況以及衡量績效目標完成程度的社會效益和經濟效益等方面評價。對適用于不同部門的個性指標，要針對項目實際，結合部門職能和項目管理目標，根據評價的目的，按照一定的程序來制定評價指標和確定評價標準。

4.人員支持

實現項目預算的全面績效管理需要大量的人員支持。一方面要培養績效預算、績效管理的專門人才，建立績效預算學者庫，專門對績效預算的相關理論進行研究。另一方面要對行政人員進行績效預算知識的培訓，使之具備績效預算操作的技能。除此之外，我們也更應當重視對公眾的培養，提高公眾對績效預算的參與積極性和參與能力，因為科學的績效預算的評價離不開公眾的廣泛和深度的參與。

5.制度支持

成功地實現績效預算同樣需要相關的制度支持。在實現短期目標的過程中，我們應當完成對以下制度的改革：進一步完善目前的部門預算制度；完善國庫集中收付制度；改革政府采購制度；完成會計制度由收付實現制向權責發生制度的過度；完善預算的監督制度，并且對預算過程實行問責機制，向單位問責，向個人問責；最后，要增加預算的公開透明度，對于預算信息哪些應該公開，公開到什么程度，政府應該做出明確的要求。

當然上述的每項制度的變革都是非常艱辛和復雜的過程，必然會對績效預算的實施形成阻力，但是它并不能夠阻止績效預算的腳步。即使制度環境不是那么優越，條件不是那么成熟，績效預算的推進也勢在必行。等待，只會延長上述一些不合理制度存在的時間。筆者認為，績效預算既是一種目標，也是一種手段，可以成為改革不合理制度的壓力和動力，最終在實現績效預算的過程中也完成了制度的改革。

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