略論天津英租界的市政制度

摘要：天津英租界的基本市政制度是按照立法、司法、行政三權(quán)分立的原則建立的。選舉人會議是英租界最高的立法組織；董事會是英租界的行政機(jī)構(gòu)，下設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)工部局；英國駐津領(lǐng)事掌管租界內(nèi)領(lǐng)事法庭，行使司法權(quán)力。

關(guān)鍵詞：租界 選舉人會議 董事會 工部局 領(lǐng)事

[中圖分類號]：K06[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]：A[文章編號]：1002-2139(2010)-04-0234-01

在天津的租界中，英租界市政制度形成最早，也最具有典型性。天津英租界的市政制度最初是仿照上海租界的模式創(chuàng)設(shè)的，1866年11月26日中英簽訂《天津土地章程和通行章程》，形成英租界最初的基本市政制度，是按照立法、司法、行政三權(quán)分立的原則建立的。

選舉人會議是英租界最高的立法組織，相當(dāng)于地方議會。其施政宗旨是保證租界的良好秩序和有效的管理。到20世紀(jì)30年代，其主要任務(wù)是審核通過財(cái)政收入決算和預(yù)算，選舉董事會成員、稽核員和估價委員，同時監(jiān)督之，有權(quán)實(shí)行彈劾。大會有權(quán)制定租界的各項(xiàng)管理法規(guī)，規(guī)定各種稅率，決定水、電、交通、郵電等公用事業(yè)的投入等。大會的召集人和會議主持人都是英國駐津領(lǐng)事。英國駐津領(lǐng)事代表英國政府對英租界的市政事務(wù)擁有立法和行政監(jiān)督權(quán)，他可以否決董事會做出的任何決議或行動。

董事會是英租界的行政機(jī)構(gòu)，下設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)工部局。董事會可以說是選舉人大會的執(zhí)行委員會，具有立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)，“主持一切應(yīng)行興革事務(wù)，立法行政之權(quán)，得兼而有之。如租界章程之議決，官吏之任免，公產(chǎn)之買賣，民地之監(jiān)督，公有設(shè)備及公用事業(yè)之經(jīng)營，暨警察，財(cái)政，捐稅，舉凡關(guān)系租界人民共同生活之事項(xiàng)，莫不在董事會權(quán)限之內(nèi)。”董事會具有立法組織和司法組織的某些色彩。

英租界規(guī)范化管理以后，董事會的成員由選舉人大會選出，董事會董事名額數(shù)量，選舉人資格界定，董事選舉辦法有著嚴(yán)格的規(guī)定。

董事會董事名額，初規(guī)定由5人組成，后增至9人。根據(jù)英駐津領(lǐng)事館1918年制定的《駐津英國工部局章程》，董事會的董事名額，必須5人以上，最多10人，至少應(yīng)有5名英國人，董事長也須由英國人擔(dān)任。

選舉人資格是有限制的：對于租界內(nèi)非華籍納稅人，根據(jù)英駐津領(lǐng)事館1918年制定的《駐津英國工部局章程》的規(guī)定，凡租界內(nèi)土地主每年納地畝捐達(dá)20兩者，可擁有1票選舉權(quán)，80兩者擁有2票，240兩者擁有3票，480兩者擁有4票，即為最高票數(shù)；占有房產(chǎn)者每年估定租價達(dá)480兩者擁有1票選舉權(quán)，3000兩者擁有2票，10000兩者擁有3票，即為最高票數(shù)；對于租界內(nèi)華籍納稅人的選舉人資格的規(guī)定是華人土地主年納地畝捐在240兩以上或房產(chǎn)主年租值至少3000兩者，才有表決權(quán)。

董事選舉。凡具有選舉人資格者均可作為董事候選人，“候選人由二選舉人提出之(一人提出一人副署)，提出手續(xù)，須繕立保單，并取具該候選人愿充董事之志愿書，于會選董事之期七日以前，送交工部局秘書接收。收單限滿之次日，工部局即將所提出合格之候選人姓名注冊，并刊入新聞紙內(nèi)公布之。”[2]若候選人超過9人，則須經(jīng)過選舉人常年大會投票決定，以得票最多的9人組成值年董事：若所推選的候選人恰好為9人以下5人以上，則可直接組成值年董事；若選舉人在常年大會召開的10天內(nèi)尚未選出5人以上董事，就由英國駐津總領(lǐng)事酌定。

英租界董事會下設(shè)若干常設(shè)委員會具體負(fù)責(zé)日常行政事務(wù)。

工部局是租界內(nèi)董事會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行董事會的決議，下設(shè)財(cái)政處、工程處、警務(wù)處、電務(wù)處、水道處與衛(wèi)生醫(yī)官，此外還設(shè)有海河工程局。工部局的主要官員每年初由董事會委任，一些主要官員每年大都連任。工部局官員實(shí)行個人負(fù)責(zé)制，在其職責(zé)范圍內(nèi)對董事會負(fù)完全責(zé)任。每屆納稅人年會，各部門負(fù)責(zé)官員：秘書長，市政工程師，電氣工程師，水道工程師，警務(wù)督察長，衛(wèi)生官，學(xué)校監(jiān)督等都要向會議提交年度報告。

天津英租界由四部分組成：原訂租界地，推廣租界地，南擴(kuò)充界和墻外租界地。上述之英租界董事會及工部局的組織狀況適合原訂租界地。推廣租界地1899年成立了單獨(dú)的市政管理系統(tǒng)，有一個獨(dú)立的董事會和工部局。墻外租界地和南擴(kuò)充界未設(shè)置行政管理機(jī)構(gòu)。四個部分雖同屬英租界，但是行政管理不統(tǒng)一，選民資格也不一致，同時原訂租界地工部局獨(dú)占每年數(shù)萬兩碼頭捐的收入等等原因，引起了非原訂租界地的房地產(chǎn)業(yè)主的不滿。1919年1月1日英租界四部分合并，設(shè)一個董事會統(tǒng)一行使權(quán)力，合并后的董事會和工部局的組織狀況與前原訂租界地的基本相同。

英租界的司法制度。英租界領(lǐng)事館設(shè)在租界內(nèi)，領(lǐng)事法庭附設(shè)在領(lǐng)事館內(nèi)，多以領(lǐng)事官為庭長或?qū)徟泄伲⒃O(shè)有政府任命的或民選的會審員等。租界的司法制度系根據(jù)被告的國籍來決定受理案件的法庭和使用的法律。“從國籍看，英租界有三種居民，即‘有約國人’‘無約國人’和華人。所謂‘有約國人’即享有領(lǐng)事裁判權(quán)的西方僑民；‘無約國人’是指不享有領(lǐng)事裁判權(quán)的別國商民，這里包括人數(shù)眾多的‘無國籍’人士(如猶太人、流亡的白俄)。”一般來說，不論案件發(fā)生在租界內(nèi)還是租界外，以“有約國英人”為被告的案件，一般由英租界的領(lǐng)事法庭受理，并按照英國的法律來判決。英租界領(lǐng)事法庭的管轄權(quán)限是有限的，無權(quán)審判以本國商民為被告的重大刑事案件。“有約國英人”在英租界內(nèi)犯下重大刑事案件后，需要級別更高的英國法院去審判。在民事案件及輕罪案件中不服領(lǐng)事法庭裁判的，也可向這些級別更高法院上訴。以華人、“無約國人”為被告的案件，由中國法庭受理，按照中國法律來判決。有約國非英籍外國商民在英租界成為被告的案件一般領(lǐng)事法庭是不能審理的。

由此可知，英租界立法、司法、行政三權(quán)的分立，主要表現(xiàn)為選舉人會議、領(lǐng)事和董事會三方的分立，彼此界限并不是絕對清晰，相互配合，構(gòu)成了英租界的市政制度。