從村民直評看農村治理結構的完善

[摘 要] 村民直評制度是基層民主監督的新舉措，從其產生之日起就引起了廣泛關注;它的產生一定程度上改變了傳統農村治理框架，在農村公共事務的決策和管理中，尤其是土地征收過程中產生了積極意義，為村民委員會切實代表農村集體的利益提供了制度保障。

[關鍵詞] 村民直評制度 農村集體 土地征收

一、民村直評提出背景

漁村原本是云南昆明滇池旁邊的一個寧靜的甚至有些偏僻的小村莊，過去這里的人們依靠種菜為生，緊鄰滇池，使這里旱澇保收，人際關系也非常融洽。隨著昆明城市化的加速發展，這個小漁村逐漸變成了城中村，同其他城市的城中村一樣，面臨遷徙和征地的問題。2007年當地政府就對漁村制定了征地補償計劃，每畝地補償16.5萬元，但此補償款卻遲遲沒有到位。到2009年底發放補償款時，仍按照2007年制定的土地征收補償計劃發放補償款，而2009年底的城市房價已經不能與2007年同日而語，村民對此補償款產生了爭議，并拒絕受領征地補償款，于是開始了無休止的爭吵。事情到了2010年2月23日，矛盾發展到白熱化，最終以三條鮮活的生命為代價暫告一段落。這是近期發生的由土地征收引起社會暴力事件中的一例，由于它后果的嚴重性遂引起了各方的評論和全國的關注。這不是個案，而是我國在社會經濟轉型和城市化進程加速度發展的今天一個普遍的社會現象。學者于建嶸曾經指出，在中央電視臺“焦點訪談”節目2005年電話記錄的74000多起群體性事件中，有15312起與土地有關。其中多數是政府低成本征收征用農民土地導致的沖突(2006);后來土地引起的沖突上升到約60%(2009)。相對于其它事件，這種事件具有很強的暴力性質。

面對土地征收引起的社會亂象，我們必須以科學的認識觀為指導，理性、而非盲目樂觀或悲觀的應對。一方面，對此類現象要有客觀的認識，任何類型社會的改革發展都不可能一帆風順，多年形成的習慣“勢力”對改革的抵制在所難免;另一方面，社會現象的產生和發展有其自身的規律，土地征收引起的社會關系的緊張和激化也不例外，不能單純的依靠國家強制力作為滅火器，結果往往適得其反，它的解決需要我們理順其規律，制定合理、公平、公正、民主的制度，將激化的社會關系調節疏導到社會發展容忍的限度內。

當然制度尤其是法律制度的修訂及改革，不能一蹴而就，更不能朝令夕改。實踐產真知，一項完善的、促進社會社會發展的善法需要我們大量的實踐和摸索。2009年底江蘇泰興市開始實施的村民直評村官機制在緩和土地征收產生的社會矛盾方面發揮了“吃第一個螃蟹”的作用，在全國引起了很大反響。

二、村民直評是農村民主監督的新舉措

所謂村民直評是有全體村民對任職滿半年以上的在職在編村干部，包括大學生村官和掛職村干部的工作進行質詢、評議，實施對村民委員會成員民主監督的一種活動。直評對象為任職滿半年以上的在職在編村干部，包括大學生村官和掛職村干部。參評人員原則上為全體村民，村域范圍內的黨政機關、企事業單位、個體工商戶以及常住外來人員可邀請代表參加。

整個直評活動分公示告知、走訪調查、述職述廉、當面詢問和質詢、民主測評、落實整改六步，直評結果存入直評對象組織人事檔案和廉政檔案，與考核獎懲掛鉤，與選拔任用掛鉤，與村委會班子的整頓掛鉤，對滿意度較低，特別是連續兩年評為不稱職的，視情況做出處理。目前的直評機制雖沒有對不滿意率低的村干部進行處理的硬性規定，但直評對村民委會成員仍具有一定的威懾力，其在督促村民委員會維護農村集體利益，尤其在土地征收中維護農民集體的利益方面將起到很大作用。村民直評是農村集體民主決策、民主管理、民主監督的一種實施措施，它注重村民參與的廣泛性、表達的直接性、整改的嚴肅性，是現代農村農民參與農村公共事務管理的一種表現形式。

農村直評對農村治理框架產生了較大沖擊。依據《村民委員會組織法》，村民委員會實行民主決策、民主管理，但實踐中在農村集體公共事務的管理和決策方面，往往是村支書或村長“一言堂”，缺乏民主監督。村民直評在農村傳統的治理框架內引入了民主監督的成分，在一定程度上改變了傳統的農村治理框架。

傳統的農村治理框架是單向型的:村民 農村委員會 鄉鎮政府機關。在這種單向型的治理框架內，由于村民對農村委員會必要監督機制的缺乏，很難使村民委員會站在農村集體利益的立場考慮和決策，使村民委員會這一農村自治組織的作用大打折扣，一定程度上成為對鄉鎮政府負責的“準”政府機關。

直評制度的引入改變了農村傳統的治理框架，村民委員會由農民集體選舉產生、受農民集體的監督，并決定村委會成員的任免，而鄉鎮機關僅對村民對村民委員會的監督和村民委員會的運營進行指導，而不干預農村委員會成員的去留，從而形成了類似下圖的治理框架:

該治理框架為村民建言和對不良村委會成員的監督、任免提供了渠道，使村民的不滿通過正規的渠道得以緩解，在一定程度上緩和了農村的社會矛盾，為和諧農村的建設提供了制度保障。

三、村民直評與土地征收

土地征收是指國家基于公共利益的需要，將農民集體所有的土地強制性的收歸國有的行為。隨著社會城市化的快速發展，土地征收成為社會經常的一種現象，在土地征收中農民失去世代賴以生存的土地，加之工作技能的缺乏，成為沒有土地、沒有工作、沒有社會保障的三無農民。

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，農村集體土地有村民委員會經營管理，理論上僅也只能是農村集體的整體利益的代表。而實踐中農村委員會具有“準”政府機關的性質，在受鄉鎮機關的領導的同時，還要對農村集體負責，使其地位尷尬。在土地征收環節，村民委員會成員在獲得既得利益的情況下，其行為往往偏離甚至背離其農村集體利益代表的身份(如本文開篇所述案例)。所以在農村治理框架內引入監督機制具有必要性和重要性。而村民直評制度的開展，無疑發揮了村民對村委會的民主監督作用，填補了農村治理框架中民主監督的空白，對村委會成員有一定的威懾力，使其在決策尤其是涉及村民根本利益的土地征收環節的決策中能慎重考量，發揮其農村集體利益代表的作用，維護農村集體的利益。

如果村民對村民委員會的工作不滿意，可以啟動直評程序，以對其進行監督。如2010年1月8日，江蘇泰興市泰興鎮南殷村的村民因對土地征收過程中村民委員會的工作不滿，啟動了直評程序。具體案情如下:2007年以來，因一家名為泰隆集團的企業用地引起的矛盾，該村持續有人上訪，直至出現了大字報，指責前任村委會主任及全體村干部、村代表秘密出賣南殷村在該企業51%的股份，以及現任村支書和村主任非法出賣土地給泰隆集團;村民提出啟動對村委會成員的罷免程序，但鎮里未通過，最終決定召開直評大會，結果70%的村民不滿意村兩會成員，甚至包括一名工作不到一年的大學生村官。雖然該村的村委會成員最終沒有被罷免，但都被誡勉談話。

可以看出村民直評對增加土地征收中的透明度、維護農村集體的利益起到了積極的促進作用。

四、總結

村民直評作為一種基層民主監督的新型方式，引起了多方關注。但各界對此褒貶不一，有些學者稱“科學認識和解決這種民主問題，一定要比較農村黨內民主和村民自治民主的區別，要遵循這兩種民主實踐的不同程序。”有網友評論，依據《村民委員會組織法》村委會三年一任，有村民直選，村民有權利罷免之，實踐中執行好這一點就可以了。而泰州市委常委、紀委書記陳國華并不高估村民直評的意義，他說不能指望它解決所有問題，直評相當于一個民意測評，使老百姓全面受到民主監督的熏陶，意義遠遠超過查處幾個村官。學界、政界、普通老百姓對直評可以說各說各法，但作為一種新生事物，其在實踐中產生的民主啟蒙作用不可忽視，其對村民委員會的監督作用不可小覷。當然正如陳國華所講，現階段僅可理解為一種民意測評，讓其擔起類似在土地征收活動中對農民權益維護的重擔，恐其仍難以承受。但作為一個樂觀主義者，筆者仍相信只要其能促進社會生產力的發展，能促進社會的公平正義，就具有強大的生命力，讓我們翹首期盼它的明天。

參考文獻:

[1]《土地管理法》及其“修訂草案”批判，盛洪，http://www.chinavalue.net/Blog/BlogThread.aspx?EntryId=189716

[2]《村民直評讓村官冒冷汗》.2010年4月8日 南方周末第32期第9版

[3]張 欽 汪振江:《農村集體土地成員權制度解構與變革》，西部法學評論，2008年第3期

[4]江蘇省泰興市建立“村民直評村官. http://www.mos.gov.cn/Template/article/csr_display.jsp?mid.最后訪問時間2009年10月10日