地方政府融資途徑比較分析

摘 要:改革開放以來，隨著各地經濟的迅速發展，資金短缺的瓶頸日益顯著。2008年世界范圍內的金融危機爆發以后，世界經濟受到重創，我國地方政府財力不足的問題更加突出。基于種種考慮，我國由中央財政代發了2000億的地方債券，標志著地方發債的松綁。其實在這之前，地方政府已經以多種形式規避法律的約束，變相地發行地方債，并且已經形成了數額龐大的地方政府債務。分析地方政府舉債幾種方式的特點和目前在中國的適用性，并對可能出現的風險提出政策建議。

關鍵詞:地方政府債務;方式選擇;債務管理

中圖分類號:F8

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)08-0144-02

地方政府發放債務主要有三種形式:一是由中央財政代發地方債，這一方式可看做是國債轉貸的改良版;二是以地方政府為主體直接發債;三是地方政府通過成立隸屬于政府的投融資平臺融入資金，此種方式事實上已被各地政府廣泛采納。

1 中央代發地方債

2008年金融危機爆發以后，世界經濟都不同程度的受到影響。11月，國務院公布了總額4萬億的經濟刺激計劃。各地政府也紛紛表示要加大經濟刺激力度，但是僅憑地方政府的財力遠遠不能夠填補資金的空缺。《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》發布后，財政部代發的地方政府債券通過國債渠道發行，并在銀行間市場以“地方政府債券”的名義流動，同時規定，地方債募集的資金，限定用于中央財政投資地方項目的配套工程。

此次中央財政代發的地方政府債券主要有以下幾個特點:

第一，代發不代還。地方債由財政部代發，是指由財政部代為辦理償還手續，但是償債主體是地方政府。本次發行國債方案的具體做法是，地方政府債由財政部以記賬式國債發行方式代理發行，實行年度發行額管理，2009年總規模控制在2000億元以內，還本付息和支付發行費也由財政部代辦。但地方政府承擔還本付息責任，及時向財政部上交本息、發行費等資金。未按時上交的，在辦理年度結算時，財政部與地方財政結算時如數扣繳。與國債轉貸方式相比，地方政府和中央的身份都有了變化，有利于規范地方政府資金使用行為。

第二，募集資金主要用于為中央項目配套及民生領域。地方債投資項目資金使用范圍主要包括:保障性安居工程，農村民生工程和農村基礎設施，醫療衛生、教育、文化等社會事業基礎設施，生態建設工程，地震災后恢復重建以及其他涉及民生的項目建設與配套等。也就是說，此次的地方債券用途事先確定，地方政府不得挪作他用。

第三，安全性高。既然是中央財政代發，中央財政雖然不是直接還款人，但是債務還款的擔保人。

但地方政府債的市場表現未能盡如人意。4月3日，我國首只地方政府債——09新疆維吾爾自治區政府債(一期)在銀行間和交易所市場首日上市交易，上市后價格跌破百元面值，成交價格最高至99.95元，最低至99.9376元。4月8日，安徽地方債也跌破發行價。這也反映出地方債的利率偏低，誠信度不夠高，無法吸引投資者。如果地方債的利率定的過高又將大大加重地方政府的還款壓力和償債風險。

中央代發的地方政府債券是一次具有突破性和創新性的有益嘗試，雖然本次債券發行的主要目的是為了募集經濟刺激計劃的配套資金，但在地方債的發行和管理方面能夠累積寶貴的實踐經驗。

2 地方政府直接發債

地方政府直接發債的自由度很高，地方政府可以自行選擇發債的形式、額度和用途。地方政府發債的用途主要有兩種:一是發行短期融資券來彌補地方政府的財政赤字;二是為市政建設籌集資金，一般來說期限較長，利率也會略高。就各國地方政府債券的實踐來看，大部分國家在規范地方政府發債時都會要求地方政府不得靠發行債券用于經常性支出，地方債主要的用途還是建設性支出。地方政府為了市政建設和基礎設施項目融資而以自己為主體自行發放的債券稱為市政債券，以地方政府的財政收入或者市政項目的收益作為償債保證。

2.1 市政債券的優點

發行市政債券非常靈活，降低了市政建設的融資成本，也有利于促進地方經濟的發展和地方政府公共服務的提高。

2.2 市政債券在美國的發展狀況

美國的市政債券市場相對發達，市政債券余額一度占到美國國債余額的近30%。美國是聯邦制國家，各個州相對獨立，大多數地方政府都通過市政債券進行融資。美國的市政債券分為一般責任債券和收益債券。一般責任債券由各州及州以下地方政府發行，由政府的征稅能力作為擔保。收益債券由特定的地方政府代理機構發行，以項目收益償還。

2.3 市政債券在中國的適用性

美國的市政債券市場為各州提供了主要的資金來源，有效解決了在經濟發展過程中的資金短缺問題。從美國地方政府發行市政債券的情況來看，美國的市政債券之所以發展快速，基于以下幾點原因:一是美國是聯邦制國家，各州財政完全獨立。美國的地方預算硬約束是債務能夠及時償還的制度保證。二是地方政府債券發行時決策部門與執行部門相對獨立，并受到立法機構的有效監督，具備有效的債務約束機制。三是美國地方政府的財政透明度較高，便于管理和監督。

縱觀我國現實狀況，我國全面發展市政債券的條件尚不具備。第一，我國中央與地方的事權和財權劃分仍不夠規范，地方財政負債缺乏強有力的制度約束。在軟約束的條件下，中央財政往往成為地方負債的最終債務人，極易引發道德風險。第二，地方內部尚未形成合理的監督和制約機制，無法做到對市政債券合理的分級，無法提高投資者的信心。第三，我國當前地方財政的透明度不高，地方政府債務負擔比較大，財政狀況堪憂。

3 地方政府投融資平臺

所謂地方政府投融資平臺，實際上廣泛包括地方政府組建的不同類型的城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等不同類型的公司。這些公司通過劃撥土地等資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設、公用事業等項目 。地方政府的投融資平臺成立后，通過有效運作，為各級地方政府城市基礎設施建設和市政公用事業項目籌集了大量資金，有力地促進了地方經濟社會的發展。

地方政府投融資平臺在用途上與市政債券有一定的相似性，募集的資金多是用于本地區的基礎設施建設。但是，地方政府依靠投融資平臺募集的資金是以企業等作為發債主體和償債主體，地方政府作為擔保人，原則上不直接還款。上海、杭州、天津、北京等地曾通過政府投融資平臺為城市建設募集了大量資金，在城市建設中發揮了重要的作用。但是，在這一過程中也暴露出一些潛在的風險。

一是地方政府存在還款風險。雖然地方政府組建政府投融資平臺后是以企業作為融資主體。但企業融資以政府作為擔保人，一旦出現償還風險，企業不能履行還款義務，地方政府須代替企業承擔還款責任。

二是管理監督機制尚不完善。在某省的政府投融資平臺統計中，人大竟然做為某項債務的擔保人。這反映出一個嚴重的現實問題，即在政府的舉債活動中，地方人大尚不能夠發揮強有力的監督作用，在一定程度上導致政府在債務風險的控制力度嚴重不足。地方政府作為企業成立的發起人，往往代替企業成為實際決策者，不能保證投融資決策的合理性。

三是融資后續能力不足。在地方政府投融資平臺的融資項目中，銀行直接貸款仍舊占了大部分的份額。融資項目一般期限比較長，在舊貸未償的情況下想要繼續向銀行進行貸款壓力很大，直接提高了籌資成本，同時也加大了銀行的信貸風險。

盡管存在風險，但是通過有效的疏導和管理，政府投融資平臺仍舊可以發揮重要的作用。當前的首要任務主要是推動地方政府投融資平臺的規范化、透明化改革。

第一，完善人大監督機制，明確監督職責。推動和完善立法監督，以法律形式明確地方政府投融資平臺的管理模式，確立和強化監督管理主體的地位和作用。

第二，拓寬地方政府投融資平臺的融資渠道，完善信用等級評價體系。地方政府投融資平臺應適當降低銀行直接貸款的比重，創新融資模式，保證資金來源的穩定性和后續力。

第三，提高企業財務狀況的和地方政府財政的透明度。地方政府投融資平臺募集資金主要是以企業為主體進行，只有提高企業財務狀況的透明度才能使政府對其實施有效的監督管理成為可能。

第四，淡化政府決策意識，強化政府管理意識。政府應發揮引導作用，在宏觀上把握融資計劃，構建完善的擔保體系，提高資金的使用效率，降低風險。

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