論地方政府在區域創新中的職責定位及作用途徑

摘 要:區域創新已經成為推動區域發展的主要作用力。分析了區域創新和區域創新體系的內涵及不同尺度和類型，并對政府在推進區域創新中多重身份及對應職責進行了辨析，界定了政府在區域創新中的多重作用途徑和原則。

關鍵詞:地方政府;區域創新;職責定位

中圖分類號:F2

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)08-0053-02

1 有關創新的幾個概念判讀

1.1 創新的內涵與演變

創新(Innovation)的概念最早是由熊彼特提出的，他在1921年的《經濟發展理論》一書中，首次從經濟學角度提出了創新理論。他認為，一個經濟，若沒有創新，是一個靜態的、沒有發展與增長的經濟。經濟之所以不斷發展，是因為經濟體系中不斷地引入創新。他所理解的創新盡管局限在了微觀領域，但從內容上既包括技術的創新，又包括市場的創新和組織的創新，因而應該理解為是一種廣義的創新。二十世紀六十年代起，管理學家們開始將創新引入管理領域。世界著名管理學家彼德-德魯克是較早重視創新的，并發展了創新理論。他在《創業精神與創新》一書中更通俗地解釋了創新的功能與概念:創新是創新家特有的工具，是一種賦予資源以新的創造財富能力的行為，任何使現有資源的財富創造潛力發生改變的行為，都可以稱為創新。他還創造性地把創新分為技術創新和社會創新。認為社會創新是指在經濟與社會中創造一種新的管理機構、管理方法或管理手段，從而在資源配置中取得很大的經濟價值與社會價值。在以后的發展中，諾斯等著名經濟學家又對創新的內涵給予了進一步的明確。他們認為，世界經濟的發展是一個制度創新與技術創新不斷相互促進的過程。同時由于社會各方面都面臨著用新方法了提高效率的任務，不同的研究者開始從自己所強調的方面來賦予創新以新的內涵，于是在技術創新、制度創新基礎上，又有了知識創新、管理創新、產業創新、市場創新等多種提法。

值得注意的是，受熊彼德創新理論的影響，目前我國學術界對創新的研究范圍過于狹窄，大多數學者仍只局限技術創新的研究。因此，所謂“經濟行為”只是涉及微觀經濟行為、企業經濟行為，并沒有從宏觀經濟、區域經濟的角度去考慮創新對經濟發展的作用。很多學者的關注點是從發明的產生到商業化應用的技術創新的縱向系統運行，而很少考慮其他變量(諸如政策因素、科研基礎社會環境等)的作用。這是造成目前我國各地在推進區域創新過程中政府應如何發揮作用的理論依據不足的重要原因。

1.2 區域創新

區域創新(Regional Innovation)，是廣義的創新實踐在區域的具體體現。可表述為:由地方政府立足區域實際主導推動，以創新制度(政策)和構建完善的區域創新生態為前提，通過激發各區域創新主體的積極性，優化各主體間協作效率來推動新技術和新知識研究、開發和擴散應用，并以此促進區域技術進步和產業結構升級，提升區域競爭力的過程。與國家創新相比，目前我國的區域創新更多地是由地方政府將中央政府的創新政策和制度具體化到區域政策和經濟行為之中，并根據各自區域的經濟文化特征加以豐富和補充;在創新的指向上更加注重和鼓勵富有區域特色和市場競爭力的產業群的創新和發展;在區域創新過程中企業的核心作用顯得更加突出。值得注意的是，不論是國內和國外，區域創新在整體上都應該首先被理解成是一種政府主導下的區域行為，與企業創新和技術創新的微觀經濟屬性不同，是一種宏觀或是中觀尺度的經濟社會行為。

1.3 區域創新體系

區域創新體系(Regional Innovation System，RIS)是指在一定的地域空間范圍內，參加創新的企業、政府、大學等研究機構以及中介服務機構等行為主體組成的，對區域社會、經濟、生態等產生影響，并通過相互作用而實現創新功能的網絡系統。區域創新體系是國家創新體系的重要組成部分，它體現國家創新體系的層次性特征，區域創新體系的多樣性是國家創新體系的活力所在，區域創新能力是構筑國家創新能力的重要基礎。區域創新體系的側重點是培育技術開發、轉移、應用、擴散能力。

區域創新體系的基本構成要素包括:①創新活動的行為主體。主要有企業、科研院所和學校、政府、中介組織等，各自以不同的功能和優勢，對區域創新體系的完善和發展發揮作用。②各創新行為主體之間的聯系和運行機制。包括各創新行為主體的內部運營機制是否健全和主體之間是否實現資源配置合理，運行高效，各自優勢得到充分發揮等。③創新生態。包括區域內部的市場經濟環境、創新政策、技術與經濟環境、創新文化環境等。

1.4 區域創新的實現

區域創新作為一種區域整體行為，其實現過程大致可分為以下五個階段:一是地方政府制定區域創新規劃。二是地方政府營造創新活動所必須的完整社會創新生態。三是構建區域創新體系。四是通過優化創新生態的作用和提高系統內各創新主體各自的能動性以及相互之間的協同性，提高整個創新體系的運轉效率。五是由地方政府對前前一段時間的區域創新情況做出評估，并結合實際需要通過重新調整區域創新規劃和優化創新生態引導區域創新進入再一次的循環(見圖1)。

圖1 區域創新流程圖

2 地方政府在區域創新和區域創新體系中不同角色的判別

綜合上述分析，我們至少可以得出以下幾點結論:第一，創新的內涵在不斷擴大。最初的創新概念內涵中技術創新的成分和屬性更多一些。而在以后不斷的創新實踐中，人們將創新的內涵擴展得更加寬泛，也使得創新內涵在技術創新之外又被賦予了更多的經濟學和社會學的內容和屬性。這就要求我們在用創新理論指導創新實踐的過程中，要擺脫僅僅從技術創新角度去理解創新的思維定勢，而把推進創新的實踐建立在對創新概念全面完整的理解之上。第二，創新作為一種社會實踐行為，體現和作用于不同尺度的區域或主體，便形成了國家創新、區域創新或者產業創新、企業創新等不同等級或尺度的分異，并圍繞創新活動形成不同尺度和特征的創新體系。第三，政府在不同尺度或等級的創新中發揮作用的程度以及原則和途徑不同，在實踐中應注意從橫向和縱向上進行界定和區分，不能跨尺度、跨類型地將政府的作用相互混淆對待。在推動區域創新層面，政府的職能可分為外部(宏觀)職能和內部(微觀)職能兩種。

2.1 地方政府在推進區域創新過程中的外部(宏觀)職能與作用途徑

地方政府在推進區域創新過程中的宏觀職能或外部職能是指政府在區域創新體系以外，作為區域創新決策和推動者、方案設計者、體系構建者、環境營造者、系統運行協調者、創新效率評估者的職能，主要包括:

第一，制定和完善區域創新規劃。結合區域外部環境和內在發展需求，確定區域創新目標、戰略重點、戰略模式和創新措施等。

第二，營造區域創新生態。培育創新文化、營造創新氛圍，從基礎設施、人才供給等方面建立各種區域創新的支持系統和服務平臺。

第三，構建區域創新體系。通過與創新有關的制度和機制的建立，實現各創新主體和資源的有效聯系。

第四，維護和優化區域創新系統的運行。通過調控、監管、服務等措施力求區域創新系統高效能運行(見圖2)。

圖2 政府在區域創新系統中作用機理圖

2.2 地方政府在區域創新中的內部(微觀)職能與作用途徑

地方政府在區域創新中的內部(微觀)職能是指其在區域創新體系內部，作為創新主體之一與企業、大學等研究機構和中介組織直接發生各主體相互之間的作用行為。與政府通過營造公共環境間接對區域創新系統內各主體發生作用不同之處是，這時的政府行為更象是以市場主體的身份直接進行的參與。主要途徑包括:政府直接出資，組織具有關鍵共性特點的技術課題攻關;動用地區財政直接投資為大學和研究機構建設重點實驗室;通過政府采購行為，以預付定購金、以略高于成本和進口貨的價格大量收購早期創新產品等。實質上，這些都可以視為政府在特殊情況下為降低其他創新主體進入市場的風險，縮短創新周期而采取的超常規手段。

3 提高地方政府在區域創新中的主導能力的幾個關鍵環節

3.1 加強對區域創新活動的引導和扶持

政府從發展戰略的高度或者根據發展規劃目標，對區域內的創新活動給予積極鼓勵和引導，不僅非常必要，而且是國際通行的做法。從目前實踐中看，政府在制定戰略規劃、突破體制、機制“瓶頸”、完善創新支持體系、實施產業技術公關以及加強“軟”硬基礎設施建設方面應承擔起組織發動和系統整合等重要角色。在主導區域創新的過程中，政府應按照由直接向間接、由微觀向宏觀、由行政向經濟、法律手段轉變的原則，通過宏觀調控、創造條件、環境以及提供服務等多種方式扶持、引導創新。在容易出現市場失靈的地方，要以滿足公共需要為立足點，探索建立起良性運行的的公共財政框架，適時適度介入基礎性、公益性項目建設，創造良好的鼓勵創業與創新的外部經濟和投資環境，吸引資源流入，消除行政區域內自我循環經濟發展格局的體制基礎。要根據新時期的職能重新定位，通過簡政放權，切實轉變管理方式，提高管理效率，降低管理成本，將“行政—控制型管理”轉變為“規則—服務型管理”。

3.2 強化市場在資源配置中的基礎作用

要繼續強化市場制度建設，規范市場的行為準則，消除不利于市場經濟發展的各種限制，為企業的發展創造一個公正、公正、公開的競爭環境，是市場對創新的各種需求真正能夠反饋到企業的經濟活動中。要進一步落實完善適應市場經濟發展規律的現代企業制度，使市場在創新資源配置中切實起到基礎作用。要明確企業的產權關系，是企業真正在市場經濟中獨立經營，成為既能享受利益，又能承擔風險的獨立法人，成為有創新動力的集創新投資、決策和收益為一體的市場主體。要把握好政府引導和市場內在調節的關系，力求做到相輔相成、相得益彰，在創新過程中，凡是市場力量能夠充分發揮作用的領域和方面，政府都不要過多地介入。

3.3 把體制、機制和政策體系的完善作為重要著力點

新制度經濟學認為，制度的存在，可以解決不斷出現的社會問題和約束人們的競爭與合作方式，在區域創新中，制度的作用主要體現在兩個方面:一是可以降低創新的不確定性和交易費用。二是提高對創新的激勵。為此，政府應深入推進科技部門行政管理、行業技術管理、國有資產管理、民營及中小企業管理、科技中介服務等領域的配套改革，建立產權、政府采購、風險投資等一系列制度，合理引導和規范區域創新主體的行為。要以鼓勵要素流動和利益公平分配為核心，建立企業為主體，市場為導向，產學研一體化為核心的創新機制。要注重區域政策體系的建立和完善，借助政策工具發揮政府在推進區域創新中的激勵、引導、保護和調節作用，最大限度地釋放企業、市場、社會的內在潛能，有效地利用好各類人力、財力和物力資源。

3.4 注重區域創新文化的培養和構建

創新文化和創新精神是區域創新動力的重要源泉之一。政府一定要把營造創新文化、弘揚創新精神作為推進區域創新的重要的工作內容，大力宣傳創新思想，增強全社會的創新意識，建設良好的創新文化氛圍。要注重在發掘繼承我國傳統文化創新價值觀念的基礎上，深入研究，借鑒國外創新文化及其成果，構建和倡導具有中國特色和區域特色的創新文化價值體系。要在全社會形成以創新為榮、創新為魂的價值觀，以人為本的科技進步觀，開放協作的競爭觀，形成對“鼓勵創新，寬容失敗”的社會價值認同。要建立一種鼓勵創新和發展的良性的社會激勵機制，使那些積極創新、勇于進取的創新主體和創新精英在為社會作出巨大貢獻的同時，也能得到更多的利潤和回報，從而帶動激發更多資源的創新動力。

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