農民工社會保障法律問題研究

摘 要:農民工權益保障問題涉及到9900萬農民工和其身后的幾億農民的切身利益。健全社會保障體系及保護農民工權益的法律法規是完善具有中國特色的社會法律體系的重要部分，有利于和諧社會的建立。

關鍵詞:農民工;權益保護;權利意識;社會保障

中圖分類號:D9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)08-0228-02

1 農民工權益保障現狀

據全國總工會、國家統計局的調查顯示，到2009年度全國農民工總量已達到2.29億，農民工已成為我國城市勞務用工的重要組成部分。隨著農民工人數的增加，侵害農民工合法權益的問題日益突出，已構成嚴重的社會問題。第一，農民工工資拖欠問題十分普遍。據統計，72.5%的農民工工資遭遇過不同程度的拖欠，惡意克扣更是屢見不鮮。近幾年雖然已受到各級政府重視，制定了一系列政策措施，但農民工工資拖欠問題解決成效仍不明顯。第二，用工單位漠視法律，不按有關法律法規的要求，配套相應的安全生產措施，勞動保護措施欠缺，農民工生產、工作條件惡劣，許多農民工不得不以犧牲健康為代價換取工作;而且農民工勞動時間偏長，工作時間多于《勞動法》規定時間，超時工作或加班得不到應有的報酬。第三，農民工簽訂勞動合同的比例較低，據2009年國家統計局調查，近六成農民工沒有簽訂勞動合同。第四，農民工參加社會保險的水平總體較低，各種社會保險較難取得與城市居民的同等待遇，而且不同行業、不同地區的農民工社會保障水平差異較大。此外，農民工在城市就業成本、子女在城市的入學等方面也都存在很大問題。

2 法律在保障農民工權益方面的缺陷

2.1 生命健康權和身體權得不到有力的法律保護

近年來，在頻繁發生的重特大安全事故中，受害群體大多是外出務工的農民工。用工單位為了降低生產成本，全然不顧工人的身體健康及生命安全，缺乏足夠的安全生產保障措施，眾多農民工在惡劣的工作環境中，大量罹患職業病，有的甚至危及生命。而在勞動中遭到搜身毆打的報道也不時見諸報端。外出務工的農民工為能保住難得的工作機會，在權利與利益沖突時，常常不得已放棄法律規定享有的“權利”。

2.2 社會保障方面缺乏對農民工的法律關懷

享受社會保險和福利，是憲法賦予勞動者的一項基本權利，勞動法對此進行了詳細規定，但是在很長一段時間，務工農民工的社會保險和勞動福利權基本處于缺失狀態。盡管近幾年來一些城市陸續出臺政策擴大社會保障的范圍，為務工農民工提供了部分社會保險機會，但是這些政策措施多數操作性不強，宣傳不到位，尚不能對務工農民工的社會保障福利進行全面的關懷。而目前我國的社會保障制度還存在許多不足，社會保險的社會化管理和服務進展較慢，導致統籌層次低，社會化管理和服務水平低，保障功能弱，進城務工農民工較難享受到保障。國家統計局2009年《農民工監測調查報告》顯示，農民工參加社會保險的水平總體較低，雇主或單位為農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別為7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%，另外90%以上的農民工無法享受住房補貼和住房公積金，近80%的農民工不能帶薪休假。

2.3 對農民工的社會公共服務職能虛化

長期以來，城市的公共就業服務、政府舉辦的勞動力市場也往往只服務于城鎮居民，較少向農民工開放。政府的公共就業服務機構或由于政策約束或力量所限很少展開對外來農民工的就業服務，甚至承接部分行政管理職能，對農民工只收費不服務。某些地方政府雖然已開展對外來農民工的職業指導和介紹業務，但服務效果難以令農民工滿意。近年來，中央政府對農民工的就業補貼進行了一些制度安排。主要表現在兩個方面:一是實施“陽光工程”，對培訓農民工進行補貼;二是要求城市各級公共職業介紹機構免費向農民工開放，提供就業信息、政策咨詢、職業指導和職業介紹服務。免費服務經費納入地方各級財政預算。然而，即使在已啟動的農民工培訓和職業介紹與信息咨詢方面，對農民工的財政支持額度仍是遠低于城市勞動者。

2.4 《勞動法》及《勞動合同法》對農民工的保護不足

對務工農民的勞動權利如何得到保障，我國《勞動法》并無規定。由此可見，現有《勞動法》對城市農工勞動權利規定有缺漏。

2.5 勞動合同簽約率低，維權難

實踐中，大多數用人單位不按勞動法及勞動合同法的規定要求與農民工建立勞動關系。2009年以受雇形式從業的外出農民工中，與雇主或單位簽訂勞動合同的占42.8%。從農民工從事的幾個主要行業看，從事建筑業的農民工沒有簽訂勞動合同的比例最高，占74%，制造業沒有簽訂勞動合同的比例為49.3%，服務業沒有簽訂勞動合同的比例為63.9%，住宿餐飲業和批發零售業沒有簽訂勞動合同的比例分別為65.2%和66%。由于沒有勞動合同，農民工缺乏法律常識和維權意識，同時缺乏集體談判能力，加上法律法規不健全，維權程序復雜、維權成本高等，農民工一旦勞動權利遭受侵害，有的放棄維權，有的拿不出維權依據，還有不少農民工則為了保住工作而忍氣吞聲，從而導致農民工的勞動權利更加得不到保障。

3 構建農民工權益保障的法律路徑

針對農民工勞動權利保障的現狀，要切實有效地保障農民工勞動權利，需要復雜的社會系統的綜合運作，但是從根本意義上來講，法律是最有效、最根本的制度手段。在法治社會，對農民工勞動權利的保障最終要上升為法律問題。

以勞動法和勞動合同法為核心的勞動法律法規體系是針對一般勞動關系而設立的，具有一般代表性，是勞工權益保障的一般性標準，對農民工權益保護的特殊性缺乏針對性，因此，有必要建立起一套以勞動法體系為標準的，以農民工為保護對象的特定法律法規體系及其相應執行機制來適應當前農民工權益保護的特殊性。

3.1 樹立以人為本的立法理念

選擇以尊重人權，維護社會正義與社會平等為基本立法理念，同時遵循權利與義務相結合的原則、與社會發展水平相適應的原則。全國人大十屆二次會議通過的憲法修正案明確寫入“國家尊重和保障人權”，黨和國家領導人在多種場合鄭重強調要重視農民工的合法權益，并將之視為我國人權保障的一個重要方面。保障農民工的合法權益，已列入黨和政府的議事日程，并被全社會所關注。

農民工問題的解決需要政府的特別保護，以實現實質正義。政府在保障農民工的權益上負有無可推卸的責任，其中勞動權利的全面充分的實現，更離不開政府強有力的權力后盾。勞動權利相對于國家權力而言，是勞動者所享有的私權利，它的實現離不開國家權力的保障。當勞動者的權利遭受侵犯或實現受阻時，公共權力代表——政府必須提供及時、有力、低成本的救濟。特別是農民工一直作為邊緣化的特殊群體生活著，他們社會地位低，文化素質不高，法律意識淡薄，在權益受侵害時往往就成為缺失話語權的弱勢群體，自我保護能力極其有限，尋求正常途徑進行救濟的難度和機會成本也遠較常人為甚。正義是人類社會永恒的價值理念和基本的行為準則。羅爾斯認為:正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。在一個公正的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易或社會利益的權衡。

平等就業權是國家對公民生存權平等保護在勞動權上的反映，平等就業權是對所有有就業要求的公民的一個最起碼的保障，而實際生活中，農民工與歧視農民工的政策，人為地強化了城里人與鄉里人的身份等級色彩。農民工在就業過程中受到了歧視，不具備相應的平等就業的權利。從社會公正的角度講，平等就業權的缺失，使農民工的權利得不到保障，不利于協調社會各個階層的利益，易引發對正常的社會秩序的沖擊，釀成公共危機。

以城市戶口和農村戶口為標志的二元戶籍制度，是造成農民工受到不公平待遇的根本原因，戶籍決定農民工不是城市的居民，他們只有勞動力的資格，農民工不能在城市安居樂業，他們只能離鄉不離土。另外對于政府管理有余，服務不足，企業拖欠工資等現狀，農民工感覺不滿，常常采取極端的做法。加快改革戶籍制度，規范勞動力就業市場和用工單位的用工行為，為農民工提供優質服務，為其進城創造良好條件，這是保障農民工權益無法繞過的障礙。

3.2 選擇合適的立法模式

在立法模式上，學術界有制定專門的《農民工權益保護法》和將農民工納入勞動者的范疇一并加以保護等兩種意見，筆者主張制訂專門法來保障農民工的勞動權利免受侵犯，解決農民工這一特殊群體的主體立法定位問題。為保護某一特殊群體的合法權益而專門立法是有現實依據的，并有許多成功先例，如《婦女權益保護法》、《未成年人權益保護法》、《老年人權益保障法》等等，這些法規的頒布，都為保護一定的特殊社會群體的合法權益起到了決定性作用。參照以上法律，出臺《農民工權益保障法》可以明確農民工權益保障的機構及其職責，明確農民工的權利和義務，明確侵犯農民工權益所應承擔的法律責任，無疑可以在更大程度上為農民工撐起一片法律保護的天空。

3.3 修改、完善既有的法律

加大對勞動法和勞動合同法的宣傳力度，進一步完善勞動合同制，全面推進勞動合同的履行。全面推行勞動合同制，從而避免用人單位與勞動者解除勞動關系過程中遇到的適用法律不合法等帶來的麻煩，有利于保護農民工的合法權益。勞動合同制沒有得到很好的執行，主要原因就在于用人單位與農民工沒有認識到實行勞動合同的重要性和簽訂合同的必要性。筆者認為，應當由勞動監督管理機構指導用人單位和勞動者依法簽訂勞動合同，一方面對農民工進行法制宣傳，增強農民工的合同意識、履約意識和責任意識;另一方面加大執行勞動合同情況的檢查力度，發現問題，及時糾正，避免勞動合同糾紛的產生。

3.4 擴大社會保障制度的履蓋面

農民工進人城市后，不能被納入有效的社會保障制度之中，或被人為地排斥在國家規定的社會保障范圍之外。雖然城市農民工存在流動性強、非正規就業者多的特點，他們與流動性較弱的傳統型正規就業者在社會保障需求方面存在著較大的差異，但這種差異并不能成為剝奪農民工享受勞動者權利的借口。因此，應當擴大中國社會保障制度的覆蓋面。為此應確立工傷保險制度，并強制覆蓋到全體工業及其他非農產業勞動者，盡快建立面向農民工及其他流動勞動者的大病或疾病住院保障機制;建立健全靈活的養老保險機制，把達到規定居住年限及有相對固定住所或單位的流動人口正式納人當地的養老保險體系。

3.5 強化勞動保障監察職能

要加強勞動保障監察機構和隊伍建設，加快健全省市縣三級勞動保障監察機構，有條件的地方應向街道、鄉鎮和社區延伸，力爭在基層及時預防和查處用人單位侵犯勞動者權益的行為。勞動監察執法部門特別要切實承擔起查處侵犯農民工權益問題事件的主要職責，切實解決執行勞動法不到位問題，加大對拖欠農民工工資的企業的“信用匱乏癥”的經濟制裁和行政處罰。為了防患于未然，應盡快建立企業欠薪報告、勞動合同備案、工資保障準備金等預警制度，維護農民工的權益。

4 結語

健全社會保障體系及保護農民工權益的法律法規是完善中國特色的社會法律體系的重要部分，是構建和諧社會必不可少的重要環節。政府在農民工的權益保障中承擔著不可替代的責任，只有通過政府公共權力的行使，提高農民工的權利意識，規范社會用工單位勞動合同的簽訂過程，通過全方位的努力，才能使農民工的權益得到保障，促進社會秩序的穩定，推進和諧社會的建設。

參考文獻

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