論我國行政復議性質

摘 要:注重對我國行政復議制度的構建，要從更深的層次面去論證為什么要主張行政復議司法化，從形式于實質的緯度、從應然到實然的緯度等相關方面看我國行政復議的性質。

關鍵詞:行政;行政復議;司法

中圖分類號:F2

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)08-0239-01

1 從形式于實質的緯度來看

在形式意義上，以國家機關的性質為標準，一般將行政機關從事的所有活動都歸于行政行為;在實質意義上，以具體行為的性質為標準，行政機關所從事的活動中有一部分具有司法性質。我國行政復議制度是在行政系統內運行的，行政復議機關是行政機關而非司法機關，其行使的是行政職權，行政復議是一種行政內部的監督機制和救濟途徑，它一般要接受法院的司法監督，這些都是行政復議的“行政性”之所在。但是，在另一方面，行政復議又不同于一般的行政執法行為，它是一種解決行政爭議的機制。其運行中一般存在三方主體:行政復議機關、行政相對人(行政復議申請人)和作出被申請具體行政行為的行政機關(行政復議被申請人)，復議機關作為獨立與復議申請人與被申請人之外的“中間者”對后兩者之間的爭議作出裁斷，行政復議的進行也被要求遵循類似于司法程序的較為嚴格、規范的程序，這些又是行政復議的“司法性”之所在。因此，說行政復議是“形式上的行政行為和實質上的司法行為”或者是“兼具行政和司法雙重色彩的行政司法獲準司法活動”都是有道理的。

2 從應然與實然的緯度來看

對行政復議制度性質又有不同的認識。前述關于形式與實質意義上的討論基本上是從應然角度出發的，我們還有必要關注我國行政復議制度性質的實然狀態，看看其在具體的制度設計和實際操作運行過程中體現了什么樣的色彩。

行政復議工作實際上是由復議機關內部設立的辦事機構，即所謂的行政復議機構具體辦理的。復議機構不是獨立的行政主體，沒有獨立的職權，它雖然“具體辦理\"復議案件的受理、審查和裁決工作，但卻沒有作出最后決定的權力，只能草擬復議決定，提出處理建議，最終還是要聽命于其所屬行政機關首長，可謂“有職無權”。復議機構的不獨立導致復議工作容易受到行政首長意志的不當影響和干涉，“有的行政案件已經復議部門依法定程序復議結束，某些行政首長還以個人意見改變案件處理結果”。

復議機構一般都是復議機關內部的“負責法制工作的機構”，是所屬行政機關首長的辦事機構，對于沒有行政立法職權的行政機關的復議機構，它除了具體負責行政復議工作之外，作為首長“在法制方面的參謀和助手”，還要“承辦領導交付的其它工作”。

行政復議是具有一定獨立性和專門性的工作，當與復議機構承辦的其它工作和事務發生沖突時，往往是“領導交付的工作”優先，復議工作難于作到規范化和專門化。有些情況下，復議機構承辦的其它工作中的事項如與一些復議案件有牽涉，前者往往還會影響到后者的依法公正裁決。

3 行政復議機關作出復議決定的過程也不同于一般司法活動的裁判過程

盡管行政復議法規定了類似司法程序的復議程序，但其規定還是過于粗略，實踐中缺乏比較細致、完備和規范的操作程序，加之沒有相對統一和完善的機構體系，行政復議實踐中存在大量的不規范甚至是嚴重違背行政復議法要求的情況。比如，許多復議機關不是依行政復議程序處理行政爭議，而是采用傳統的行政手段，對符合條件的復議申請不予正式受理，而是先進行協調，或者通過“背后做工作”施壓迫使申請人撤回復議申請;復議程序不公開，申請人難于了解復議工作的進展，無法行使自己在復議中的程序性權利;在必要的情況下也不采用聽證的方式，聽取申請人和被申請人雙方的意見;復議過程中不遵守時限的要求，久拖不決;處理結果不作正式決定文書等等。

4 現行復議體制阻礙公正性

從1999年到2001年，全國行政復議機關作出維持決定的比例竟一直穩居50%以上，這使我們對行政復議的公正性產生懷疑。

在我國現實生活中，盡管由行政系統內部專門從事法制工作的機構來辦理行政復議案件，但這一機構充其量也不過是隸屬于行政復議機關的一個極為普通的內設機構而已。它不但沒有獨立的法律上的人格，需要完全聽命于、服從于其所屬的行政機關及其首長，而且對行政復議案件也沒有最終的決定權，職能將其處理建議送交行政復議機關的首長進行審批。更重要的是，在我國現實的政治生活中，行政復議機關作為被申請人的上級，本身就與被申請人有著“說不清，道不明”的關系。行政復議機關需要照顧到上下級或者整體與部門的關系，需要“愛護”、“關懷”下級，體諒下級的難處;下級為了表示對上級的尊重，往往在作出某項決定前都要向上級請示匯報，在得到明確許可或默許之后才“放心大膽”地作出決定;上級時常向下級發指示、加任務，為了完成指標，下級不得不“突擊執法”甚至公然違法。可見，在行政復議機關與糾紛一方當事人的被申請人已經存在很多利害關系的背景之下，再讓一個隸屬于行政復議機關的內設機構去審理復議案件，且最終仍然由行政復議機關作出復議決定，這種糾紛解決的過程怎能體現最起碼的公正?因此，復議機構獨立性和權威性的缺乏是造成行政復議制度失信于民的首要體制性原因。

參考文獻

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[2]石佑啟，楊勇萍.行政復議法新論[M].北京:北京大學出版社，2007.

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