規范地方融資平臺 防范金融財政風險

為應對美國次貸危機和全球金融危機的沖擊，我國出臺了4萬億經濟刺激計劃，各地政府為籌措資金，繞開現行體制與政策障礙，成立了集融資、建設、經營和債務償還為一體的城市投資公司作為融資平臺，代替政府直接與間接融資，對于加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。我們對衡陽市地方政府融資平臺情況進行了一次調查，剖析地方政府融資平臺的主要特點，分析其風險狀況，關注在急劇膨脹下隱藏的風險，建議從不同層面、不同視角規范融資平臺，防范金融財政債務風險。

一、基本情況

2002年衡陽市城市建設投資有限公司成立，為衡陽市首家政府融資平臺，到目前已發展到13家政府融資平臺公司，其中市級4家，縣級9家。主要分布在交通運輸、城市建設、土地儲備、國資經營等領域，如衡陽市城市建設投資有限公司，衡陽市非稅收入征收管理局，衡陽市湘江水利投資開發有限公司，衡陽市土地儲備中心等。全市13家融資平臺中城建投資公司類占9家。

至2010年6月末，全市13家政府融資平臺公司，資產總額為176.39億元，負債總額84.91億元，自有資金總額41.02億元，融資總額73.04億元，已開工項目數38個，已開工項目計劃投資額64.75億元，已開工項目到位資金35.4億元，計劃開工項目計劃投資額45.66億元。

二、主要特點

1、規模迅速膨脹。2008年12月末衡陽市地方政府融資平臺在轄內銀行貸款余額為7.16億元，到2010年6月貸款余額為28.495億元，在一年半時間內凈增21.335億元，增加3.98倍。還有國開行湖南省分行對地方政府融資平臺貸款余額為28.335億元。2009年，衡陽市城市建設投資有限公司通過發行債券融資15億元。至2010年6月末，衡陽市各級政府融資平臺融資總額達到73.04億元。

2、地方政府主導。13家政府融資平臺公司都由政府主導設立，董事會、監事會成員由政府任命，通過財政注資、土地劃撥、規費收入等形式注入資本金。如衡陽市政府先后向市城市建設投資有限公司注入了市自來水公司、公交公司、道路公司等優質企業資產和近15000畝土地資源。同時，還將城市道路建設項目兩廂各200米可用土地的受益權，市本級行政事業單位的經營性資產，自來水、污水處理、垃圾處理、戶外廣告、公交線路、停車位、車輛通行收費等經營特許權，市財政用于城市建設的資金等資源整合到該公司名下。

3、“打捆貸款”模式。打捆貸款是指以城市建設投資公司為承貸主體，以財政出具的還款承諾作為償債保證，將若干基礎設施建設項目組合起來作為一個整體項目向銀行貸款的一種融資方式。目前衡陽市政府與國開行湖南省分行達成50億貸款協議，主要用于供水、供電、城市道路等若干項目，貸款余額為28.335億元。

4、項目貸款為主。至2010年6月，13家政府融資平臺公司項目轄內銀行機構貸款余額20.523億元(其中，3-5年與5年以上期限的余額合計為16.658億元，占比為81.17%)，占貸款總額的72.02%。已開工項的37個項目中，公益項目為20個，占比為54.05%。

三、風險控制

目前衡陽市政府融資平臺公司在轄內金融機構貸款余額為28.495億元中，正常貸款為28.02億元，占比為98.33%;關注類貸款為0.39億元，占比為1.37%;不良貸款為0.086億元，占比為0.3%。衡陽市地方政府融資平臺依靠非財政資金償債的貸款比例僅為9.48%。地方融資平臺尚未出現不良貸款的風險有以下主要因素:

還款期限未到。調查的融資平臺項目貸款的建設期和還款期設定時間較長。目前項目還處于建設期，只需償還貸款利息部分，而該利息已計算在投資總額中，列為“正常貸款”。從衡陽市地方融資平臺項目貸款期限看，沒有發放1年內貸款，1-3年類占18.8%，3-5年類占41.5%，5年以上占39.6%，3年以上中長期基建類貸款占81.1%，到2013年將出現償還本金的高峰。

銀行多頭授信。調查中13家地方融資平臺獲得多家銀行的授信，其可以在授信額度內借新還舊，以甲還乙，可以暫緩風險暴露。

資產抵押高溢。銀行對有政府背景或政府擔保、有土地抵押的融資平臺高看一眼，厚愛有加，在審查審批上綠燈放行，而融資平臺為了獲得更多的貸款，又虛高土地溢價，給融資平臺抹上一層保護網。

銀行監控缺位。由于融資平臺政府色彩濃厚，銀行高度寬容，不按具體項目監控其資金流向和用款進度，加之融資平臺公司的財務報表不規范、不透明，商業銀行很難獲得真實準確的背景資料，很難對融資平臺公司進入深入的貸后管理，掩飾真實償債能力不足的風險。

四、風險表現

借款主體風險。調查中融資平臺與地方政府有關部門是“一套人馬，兩塊牌子”，存在政企不分，現代公司治理結構不健全，公司法定負責人和主要業務人員由政府有關部門人員兼職或指派，資本來源通常是財政注入或存量公共資產拼湊注入，盈利模式主要依賴于項目的使用權出讓收入或地方財政補貼收入。在地方政府投資膨脹下，帶來了空前的融資壓力，迫使地方政府融資平臺不惜成本與風險融資，用融資規模最大化來平衡“投資饑餓癥”，至于資本與負債之間的比例是否失調，負債風險是否超出了融資平臺的承受能力不在考慮范圍之內。

還款來源風險。地方政府融資平臺資金主要用于非經營性、準經營性項目，這些項目回收期長，低收益或無收益，項目本身還款能力弱，主要依賴財政收入償還。目前衡陽各級政府融資平臺已開工的38個項目中，就有20個屬于公益性項目，集中于市政基礎與農村基礎設施。衡陽市政府2009年為融資平臺公司歸還銀行貸款本息合計3.7億元，2010年預計將歸還本息合計約6.4億元，但政府償付債務本息困難很大。一是地方政府貸款建設的項目，大都不直接產生經濟效益，無法用項目本身產生的效益來歸還銀行貸款，要用當地政府未來的財政收入來歸還，而對于一個財力較弱的地方政府而言成為一個很大的負擔。二是以政府未來稅收作為擔保存在不確定因素，土地抵押貸款償還來源依賴于土地出讓收入，而土地出讓收入是一次性收取70年，不具備可持續性，土地出讓收入高增長難以為繼。三是以土地為抵押可能會導致系統性風險。一旦房地產深度下調，地價下跌，土地出讓收入下降，會帶來政府無力償還債務的風險，造成銀行壞賬。

政策調整風險。在貸款期限內，國家的產業政策、環保政策，地方政府的區域經濟發展、行業發展等政策調整，變動都可能對政府融資平臺經營產生較大影響，而一旦政府政策對政府融資平臺經營產生不利影響，可能直接影響到政府融資平臺貸款的如期償還。

財政風險。主要是地方融資平臺過度負債，在無法以項目收益或公司經營收入償還的情況下，在地方財政收入不可持續增長或宏觀經濟發生變化的情況下，地方政府無法還債的違約風險。2010年6月末，衡陽市各級政府融資平臺融資總額為73.04億元，其中貸款余額為56.83億元(含國家開發銀行貸款28.335億元，城投債15億元)，而2009年衡陽市財政收入為70.03億元，13家融資平臺融資總額超過該市財政總收入，而作為中部不發達地區“吃飯靠財政，建設靠土地，發展靠金融”，地方財政狀況比較嚴峻，可用收入中用于償債部分很少。

金融風險。主要是來自地方融資平臺不良貸款積聚帶來的銀行風險，從而導致金融體系的不穩定。一是以財政對借貸進行擔保可能成為銀行體系信貸質量方面的長期隱患。二是地方政府存在的投資沖動與追求短期政績的行為，都無法避免存在重復建設、低效率投資的問題，甚至導致兩高一剩產業死灰復燃，不良貸款風險不斷積聚。三是由于投資與信貸政策的收緊，地方政府的一些投資項目可能難以繼續融資，從而導致工程成為爛攤子，進而造成銀行的壞帳。

五、政策建議

(一)摸清底數、全面清理。按照國務院國發(2010)19號文件《關于加強地方融資平臺公司管理有關問題的通知》要求，對融資平臺債務進行一次全面清理，對直接借入、拖欠或提供擔保、回購等信用支持形成的債務按照分類管理，區別對待的原則清理規范，對公益性在建項目不得再通過融資平臺融資，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，按照公司法規定，充實資本金，完善治理結構，實行商業化運作。

(二)完善法規，規范運作。一是制定相關法律法規，對融資平臺進行準確定位，將其融資投資活動限定在一定范圍內，如城市基礎設施和公益事業領域。二是做實資本金，限制負債率，明確地方政府對融資平臺的債務責任，綜合考慮各地財政經濟狀況及融資平臺自身情況的前提下，合理制定融資平臺的負債率限度，避免過度負債和債務轉嫁。三是硬化地方政府的債務約束，以項目法人作為承貸主體，建立地方政府資產負債表，把分散在各個融資平臺的融資活動納入到政府資產負債表的整體框架之中，將地方政府債務收支納入預算管理，落實有關債務人償債責任，并定期向人大匯報，向社會公布，接受各方面的監督。

(三)嚴格控制，強化管理。各商業銀行要加強對融資平臺類貸款的控制與管理，堅持“逐包打開，逐筆核對，重新評估，整改保全”的原則進行全面清理。一是推進審慎的地方政府融資風險管理舉措，強化對項目資本金的監控，對償債能力的分析，控制打捆貸款，監測負債狀況，把握貸款風險。二是加強融資平臺的風險評估，全面評估項目風險，平臺風險和財政風險。三是控制融資平臺類貸款的集中度。四是加強對融資平臺貸款使用方向的監管，防止貸款在項目之間挪用，切實保證銀行貸款的安全性和可控性，確保信貸資產安全。

(四)吸引民間資本進入政府投資領域。目前，我國民營經濟快速發展，民營企業投資實力不斷增強，充實的民間資本正急需尋找新的投資領域，而地方政府投資外部性很強的文化、教育、醫療的公共基礎設施，等于為社會獎金進入創造了良好的投資環境，同時以吸納民間資本參與基礎設施和公共服務投資所進行的融資創新，拓寬了民間資本的投資渠道。

課題組組長:陽冬發

成員:劉尚東 蔣俊峰 陳伯軍