我國邊境地區“處突”財務保障初探

摘要:由于我國廣闊的領土和綿長的邊境線，與我國接壤或相鄰的國家數目眾多，我國邊境地區一直潛伏著各種危機，各種規模的突發事件隨時有可能發生，我軍處置突發事件的頻率增多，也給我軍“處突”財務工作提出了新的要求，研究我國邊境地區“處突”財務工作具有重大意義。

關鍵詞:邊境地區 突發事件 財務保障

我國幅員遼闊，邊境線廣闊，與我國接壤或相鄰的國家數目眾多。近幾年隨著國際國內形勢的發展，我國邊境地區受國內外敵對勢力的影響，開始出現動蕩不安的情況，各種沖突、動亂時有發生，我軍處置突發事件的頻率增多，處突過程中出現的各種情況也為我軍財務工作提出了新的要求，使研究我軍“處突”財務工作具有重要的理論和實踐意義。

一、我國邊境地區“處突”財務保障現狀及難點

(一)復雜的自然和社會條件使財務保障工作難以展開

邊境地區地理位置偏僻，地形復雜，氣候多變，城鎮行政區域少且小;而且復雜的地形條件使得交通不便，通訊不易，金融機構又大多距離較遠，使得“處突”財務保障無可依托。邊境地區與外境接壤，民族宗教問題比較敏感，“民族分裂主義分子”和不少犯罪分子多藏匿于此，不明真相的群眾可能不理解我軍的工作，不支持我軍相應保障任務的展開，這些都給“處突”財務保障工作帶來了巨大困難。

(二)戰備儲備不足，準備不充分

這里所講的戰備儲備既包括物資儲備又包括現金儲備。平時物資儲備品種單一，數量少，但邊境地區氣候惡劣、地理情況復雜，儲備戰備物資相對困難，一些戰備物資已經不能發揮其作用或者作用比較小，有些戰備物資保質時間短，補充又相對遲緩，導致某些戰備物資不配套、不齊全，滿足不了部隊遂行“處突”任務的需要。資金的儲備又包括人民幣的儲備和外幣的儲備。我軍現行的制度下，除少數機動部隊儲備少量預備金外，各級部隊都沒有相應的資金儲備。即使是有預備金儲備的機動部隊其現金儲備也是小額儲備，根本不能滿足“處突”財務保障初期對資金的巨大需求。盡管與我國相鄰的國家有十幾個，但我國法律規定不允許其他貨幣在我國境內自由流通，因此在我軍內部流通的貨幣一直是人民幣，根本不存在外幣，也就沒有儲備相應的外幣。但在實際工作中，各種情況都有可能發生，當我軍在兩國接壤地區執行“處突”任務時，在某些地區可能存在著必須支付外幣的情況，沒有一定的外幣儲備給我軍進行財務保障帶來了一定的困難。

(三)沒有經費供應標準，協調困難

長期以來，我軍都沒有制定“處突”經費供應標準，使我軍在實施“處突”財務保障的過程中無法可依。由于邊境地區的社情和各種自然條件，造成了其突發事件規模不會太小，所以僅靠單一軍種不可能完成“處突”任務，因此在這種情況下，一般是多軍種、多種力量協調保障，既有原供部隊，又有海空軍、武警，還有參戰民兵、民工等。沒有固定的經費供應標準，在各軍種聯合作戰時，由于各部隊享受的經費標準不同，經費供應的差異性大，會增加預測經費供應量的難度，同時，各軍種協同作戰時，由于沒有一個統一的標準，各保障力量財務保障標準各自為政、互不干涉，導致處突經費、物資統一保障難度大，如協調不力，就會導致保障供應渠道不暢，影響財務保障目標的實現。而且，沒有供應標準，也容易造成開支使用經費的隨意性，只注重軍事效益而忽視了經濟效益，易造成損失浪費，監督和控制困難。

(四)后續保障困難，易造成不安全因素

邊境地區“處突”任務時間緊、任務重，僅靠“處突”任務開始時籌集的物資和經費是遠遠滿足不了完成“處突”任務的需要的。保障過程中所需的大量經費必須靠后續保障完成，但由于邊境地區獨特的自然條件和社會條件，經費的保障注定了不可能靠駐地銀行來完成，而只能依靠我軍財務人員的前送來保障經費的供應。隨著“處突”任務的全面展開，經費需求量急劇增加，各種經費的消耗量加大，經費伴隨保障節奏加快，要求財務人員前送經費的次數增多。但由于突發事件各種矛盾聚合交織，犯罪分子和不明真相的群眾很可能把財務人員當作襲擊目標，可能造成經費、裝備、人員、經費實力等密級資料被搶奪的惡性事件，甚至對財務人員造成人身傷害。

二、建立我軍邊境地區“處突”財務保障體系

(一)立足平時，打好“處突”財務保障基礎

1.建立多套保障預案

凡事預則立，不預則廢。因此，邊境地區部隊各級財務部門應在平時的財務工作中建立完善的保障預案。“處突”財務保障預案，是部隊執行“處突”任務時后勤保障方案的重要組成部分，是對“處突”部隊實施不間斷供應的依據，所以在平時要根據未來“處突”方向以及所擔負的任務制定周密的、切實可行的財務保障預案。邊境地區財務部門要結合實際，設計多套保障預案，制定多種措施，既要有處置大規模突發事件的保障預案，又要有處置局部突發事件的保障預案;既要有處置城鄉突發事件的保障預案，還要有處置邊境交壤地區的保障預案;既要有獨立的保障預案，又要有支援保障的預案等等。制定預案時一是要合乎上級意圖，與后勤保障方案相一致;二是在預案中，預想的情況要力求客觀全面，要有一定幅度的變通性和適應性;三是制定預案時要科學論證，結合模擬演練，進行修訂完善，確保預案的科學性、可行性。

2.建立完善的儲備制度

完善的儲備應包括物資儲備和資金儲備。“處突”任務雖不像作戰，但其也有自身特點，其最大特點就是要求部隊反應迅速，關鍵時刻能“拉得出，用得上”。因此，為爭取反應時間，平時應儲備一定的物資。尤其是在邊境地區，籌措物資困難，在有“處突”任務時部隊再籌措物資就延誤了戰機，因此應在平時就儲備一定數量的便于攜行的物資，并定期檢查更換，保證儲備物資的質量、數量，確保對部隊接到任務之初的物資保障。對于資金的儲備，要提高經費儲備的種類和數量，保障戰時急需。邊境地區金融機構的分布不像內地地區那么廣布，因此在平時應儲備一定數量的現金，并適當加大儲備量，保障部隊開進之初的需要，在預測經費供應量比較困難的情況下，一般保持在本部隊日耗量的25倍左右，采取隨時支付、隨時記賬的辦法。由于我國接壤或相鄰的國家眾多，可能有時物資的采購、經費的支付要用到外幣，因此也應儲備一定數量的外幣。外幣儲備的數量不需太多，也不能太分散，應統一集中在團一級財務部門，使用時采取單獨核算、單獨記賬的方法。

3.建立“處突”崗位并加強訓練

在師以上部隊財務部門設置處突崗位，由一或兩名財務人員負責“處突”事務。平時其主要職責如下:第一，與地方相關部門聯系，同步掌握處置其駐守地區各方面的相關信息，時時掌握情況的變化，同時協調地方政府資金投入與我軍“處突”經費的供應關系。第二，定期與其他保障力量如軍兵種、武警部隊，及地方預備役、民兵等聯系，進行有計劃、有組織地實施處置突發事件時財務保障演練，重點掌握和熟悉各類邊境地區易發生的突發事件的特點和處置方式，掌握“處突”期間的有關財務供應、保障方法，明確“處突”時財務保障機構的設置、指揮程序、任務分工等，在平時積累經驗、提高素質，提高處置突發事件財務保障的能力。同時應根據制定的保障預案對所有財務人員進行相關業務訓練，使其做到心中有數，業務熟練，在保障部隊完成“處突”任務時能實現保障有力。

(二)立足法制，建立“處突”經費標準化制度

1.加快“處突”財務保障立法進程

國家已經頒布了《國家突發公共事件總體應急預案》，對建立應急體系提出了明確要求。軍隊擔負支援國家建設，處置公共突發事件的職責，也應加快相關法律的立法進程。堅持依法保障，是確保軍隊突發事件財務保障機制改革順利實施的前提條件。現行的財務法規沒有充分考慮高科技對財務保障的影響，也沒有依據形勢的發展變化進行改進。尤其是在目前大聯勤的形勢下，多軍種聯合財務保障的難點就在于沒有出臺一個統一的“大法”讓大家遵循，因此各軍種都各自為政，按自己的標準保障本部隊，難以實現真正意義上的大聯勤。特別是針對邊境地區突發事件的特點，軍地通用、社會通行的全民性保障法規，到目前基本上還是空白。因此必須加快軍隊邊境地區處置突發事件財務保障的立法進程，使“處突”財務保障真正做到有法可依。

2.建立“處突”經費供應標準化制度

建立“處突”經費供應標準化制度，是從經費供應上進行規范和細化，是滿足當前財務管理日益精細化的發展需要，也是滿足邊境地區經費足額供應、合理使用的前提。對邊境地區“處突”經費的標準化供應要體現邊境地區的特點、不同類型部隊的經費需求，保障部隊“處突”任務的完成。一是完善人員生活待遇標準。“處突”中按所到地區領報生活費的規定，解決了跨地區執行任務人員的生活待遇問題。但就目前實際情況看，到艱苦的邊境地區處置突發事件時執行當地標準的難度大，如草原、沙漠、戈壁、無人區、距縣級以上政府所在地較遠的地區等，應根據所在地的特殊情況制定特殊的補貼標準。二是完善公用經費領報標準。適當提高艱苦地區補助標準，以解決遠距離采購和艱苦條件下部隊生活設施購置的需要，主要有車輛維修管理費、油料費、給養器材費等。三是建立“處突”一次性補助標準，即根據突發事件的規模分級設立一次補助標準，對“處突”部隊進行補充經費保障。

(三)立足全局，理順關系，重點保障

1.經費保障中要區分各階段的保障重點

“處突”財務保障不是在接到任務之初對部隊撥款后就一勞永逸了，它貫穿于整個“處突”的過程當中，有不同的保障內容，分為不同的保障階段。尤其在邊境地區，經費籌措困難，財務部門更要分清輕重緩急，明確各階段的保障重點。從保障對象看，直接擔負處置突發事件任務的一線部隊是重點，必須優先滿足其需要，確保部隊拉得出、開得動、打得勝。從保障內容上看，軍需物資供應、交通運輸、裝備購置和維修、戰救藥材供應是重點，要確保運得上、救得了、收得攏。從保障階段看，行動前，保障部隊的生活、訓練和衛生防疫是重點;開進過程中，保障部隊的給養、裝備和車輛維修等急需開支是重點;收尾階段，衛生防疫、車輛運輸及相應的跟蹤檢查是重點。財務部門應理順關系，根據部隊的后勤保障方案區分重點，有效保障。

2.各軍種協同時要區分重點部隊和重點方向

邊境地區由于其地理位置的特殊性可能更容易發生大規模的突發事件，因此三軍聯合保障，甚至還有地方預備役及民兵、支前民工聯合參加“處突”都存在很大的可能性。在大聯勤的體制下，財務部門一定要分清楚重點部隊和重點方向，有“區別”的進行財務保障。這個區別并不在于是本系統的部隊就加大財力進行保障，非本系統的就不太關注。財務人員必須融入“處突”的大環境中，十分熟悉整個保障方案、領導意圖、作戰目標，并時刻關注“處突”形勢的變化，根據戰場的形勢變化來調整保障的重點部隊和重點方向，有重點的對部隊進行財務保障，真正做到保障重點。

3.經濟效益和軍事效益并舉

在經費的使用過程中，容易產生重視軍事效益而忽視經濟效益的思維偏差，在一切為了“處突”勝利面前，財務保障服從軍事行動的意識強，管理監督意識弱，經費開支的隨意性和超支問題會在一定范圍內存在。對于經費籌措不易、后續保障困難的邊境地區來說，更要注重經費的經濟效益，以管理來解決供應不足、后續保障困難的問題。要在保證實現軍事效益的基礎上提高經濟效益，既不能因為提高經費的經濟效益而影響軍事目標的實現，又不能不顧經濟效益，只講“戰果”。財務部門要嚴格遵守財務制度，把財務制度落到實處，抓好資金的安全管理，防止“跑、冒、滴、漏”，杜絕貪污浪費現象，實現經費使用的軍事效益和經濟效益。

參考文獻:

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[3]楊興軍，加強“處突”財務保障應把握的幾個關鍵環節，軍隊財務，2005年第5期

(作者單位:解放軍總醫院第一附屬醫院經管科醫保辦)