大興安嶺國(guó)有林權(quán)制度改革初探

摘要:在中外林權(quán)制度比較研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合大興安嶺地區(qū)國(guó)有林權(quán)的特點(diǎn)，對(duì)該地區(qū)林權(quán)制度存在的問(wèn)題進(jìn)行深入的研究，為該地區(qū)國(guó)有林區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和諧發(fā)展，安排合理的林權(quán)制度提供政策建議，為國(guó)有林區(qū)林權(quán)制度改革提供理論依據(jù)與指導(dǎo)，使林權(quán)制度符合國(guó)家的根本利益，實(shí)現(xiàn)林地資源的優(yōu)化配置，以利于林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。

關(guān)鍵詞:大興安嶺;國(guó)有林權(quán);制度改革

中圖分類號(hào):F326.27 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)11-0049-02

一、問(wèn)題的提出

產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)體制研究中最核心、最重要的問(wèn)題，產(chǎn)權(quán)關(guān)系是一切經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)一步建立的基礎(chǔ)。林業(yè)的弱質(zhì)性、多效益性以及公共物品性等特征，又使得林權(quán)具有復(fù)雜性、綜合性和多元性。所以，對(duì)林權(quán)制度的研究，關(guān)系到森林資源的有效保護(hù)和合理利用，關(guān)系到林業(yè)的健康發(fā)展，關(guān)系到林農(nóng)增收，關(guān)系到森林資源的可持續(xù)發(fā)展，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

(一)林權(quán)制度改革是職工增收致富、造福后代的重要手段

林權(quán)制度改革必然會(huì)為整個(gè)林業(yè)經(jīng)濟(jì)提供多樣化的資源條件和多元化的投入，同時(shí)也為非公有林業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造巨大的空間。非公有制林業(yè)的發(fā)展壯大，不僅將產(chǎn)生巨大的生態(tài)效益、社會(huì)效益，而且將創(chuàng)造出巨大的物質(zhì)財(cái)富，為推動(dòng)新林區(qū)建設(shè)、增加職工收入、擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)、富裕地方財(cái)政做出更大貢獻(xiàn)。

(二)林權(quán)制度改革有利于調(diào)動(dòng)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的積極性、盤活林業(yè)資產(chǎn)、優(yōu)化配置林業(yè)資源要素、提高林業(yè)生產(chǎn)力

林權(quán)制度的改革適應(yīng)林業(yè)經(jīng)營(yíng)思想轉(zhuǎn)變的要求，通過(guò)促進(jìn)林業(yè)資源所有權(quán)和使用權(quán)分離的手段，建立起與分類經(jīng)營(yíng)思想相一致的林權(quán)制度，有利于調(diào)動(dòng)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的積極性、盤活林業(yè)資產(chǎn)、優(yōu)化配置林業(yè)資源要素、提高林業(yè)生產(chǎn)力。

(三)林權(quán)制度改革有利于國(guó)有林區(qū)擺脫“兩危”困境，促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

國(guó)有林區(qū)實(shí)行林權(quán)制度改革，可以在資源面臨枯竭、生態(tài)建設(shè)壓力巨大的情況下，探索通過(guò)建立高效率的林權(quán)制度來(lái)解決森林資源低效利用、制度性缺陷造成的森林資源破壞等問(wèn)題。

(四)林權(quán)制度改革有利于改善國(guó)有林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高國(guó)有林區(qū)生產(chǎn)力水平

林權(quán)的改革和林權(quán)制度的有效運(yùn)行會(huì)實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，形成開放式經(jīng)營(yíng)的局面，促進(jìn)多種經(jīng)營(yíng)形式在林區(qū)的發(fā)展，形成現(xiàn)代化的經(jīng)營(yíng)模式，整合林區(qū)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)要素，優(yōu)化國(guó)有林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)營(yíng)管理水平和勞動(dòng)生產(chǎn)率。

二、國(guó)有林權(quán)制度改革理論綜述

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)外林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的研究更多地側(cè)重資源產(chǎn)權(quán)制度的研究上，并主要集中在以下幾個(gè)方面。

(一)國(guó)外國(guó)有林權(quán)制度改革研究

Damsels， H.認(rèn)為，林業(yè)是一種多向利用活動(dòng)，許多問(wèn)題都根源于多向利用不同目標(biāo)之間的矛盾，在私人產(chǎn)權(quán)形式下存在著能否保障足夠的公共物品和無(wú)價(jià)格產(chǎn)品的供應(yīng)問(wèn)題;此外，林業(yè)投資的長(zhǎng)期性和經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)性使私人在造林、護(hù)林方面的積極性嚴(yán)重不足，存在利用過(guò)度和投資不足的傾向。

Pore D.和Cheung， S.等支持森林國(guó)有化的外國(guó)學(xué)者認(rèn)為，由于人口激增、資源枯竭、環(huán)保壓力與日俱增，森林資源便產(chǎn)生了由社會(huì)整體控制資源的要求，即國(guó)家所有、控制、管理森林，可以解決公共物品及無(wú)價(jià)商品的供給問(wèn)題、規(guī)模控制問(wèn)題以及對(duì)森林的保護(hù)等問(wèn)題。

學(xué)者們普遍認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中并不存在一種能盡善盡美的解決所有問(wèn)題的產(chǎn)權(quán)制度安排。現(xiàn)實(shí)中只能是包括一切產(chǎn)權(quán)形式的共存或混合狀態(tài)，各國(guó)、各地區(qū)應(yīng)根據(jù)其林業(yè)發(fā)展水平及特殊社會(huì)背景，制定出符合自身國(guó)情的森林資源所有制結(jié)構(gòu)。

(二)國(guó)內(nèi)國(guó)有林權(quán)制度改革理論分析

國(guó)內(nèi)關(guān)于林權(quán)的研究多集中在林權(quán)的客體上，如森林資源產(chǎn)權(quán)、林木歸屬權(quán)、林地產(chǎn)權(quán)及使用權(quán)幾個(gè)方面。也有學(xué)者將注意力放在了林權(quán)的權(quán)能上，對(duì)林權(quán)所包含的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)進(jìn)行了分析。林權(quán)客體可以參與流轉(zhuǎn)是產(chǎn)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)標(biāo)志，因此，森林資源(包括森林、林木、林地使用權(quán))流轉(zhuǎn)的權(quán)利也被多數(shù)研究林權(quán)的學(xué)者撰文加以闡述。

楊清研究了國(guó)有森林資源資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及監(jiān)管權(quán)的單獨(dú)主體，對(duì)行政性的多級(jí)代理制度作了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。呂政濤對(duì)林權(quán)有償流轉(zhuǎn)的各種基本要素、有償流轉(zhuǎn)的收益形式、期限以及實(shí)現(xiàn)方式都作了詳盡分析，這是對(duì)林權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的有益探討。胡嘉濱在森林資源私有產(chǎn)權(quán)如何在立法上加以體現(xiàn)進(jìn)行了探索，為林權(quán)的實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)了依法取得、變更、滅失等程序，這將成為林權(quán)制度得以落實(shí)的法律保障。

尹潤(rùn)生(1998)的研究表明，總體上我國(guó)森林資源的覆蓋率不斷增加，但森林資源蓄積量卻反而呈下降的趨勢(shì)。徐志剛(2004)研究了處于轉(zhuǎn)型中的中國(guó)森林資源變化的情況，發(fā)現(xiàn)林地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定性、林地稅費(fèi)對(duì)勞動(dòng)和土地向林地投入均有一定的負(fù)面影響，而市場(chǎng)發(fā)育狀態(tài)的不同，將使有關(guān)政策措施在市場(chǎng)不完善時(shí)對(duì)林業(yè)政策有著直接的局部均衡影響。徐晉濤、陶然等(2004)研究了存在代理關(guān)系的情況下，由于信息不對(duì)稱會(huì)造成林權(quán)制度效率低下。他們從經(jīng)驗(yàn)上分析了國(guó)有林業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的林場(chǎng)面積越大，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和作為監(jiān)管部門的林業(yè)局之間的信息越不對(duì)稱，超限額采伐越嚴(yán)重，國(guó)有林蓄積量的增長(zhǎng)率越低，森林資源持續(xù)經(jīng)營(yíng)任務(wù)越難以實(shí)現(xiàn)。他們認(rèn)為采伐限額這樣的制度或政策，很難得到有效的實(shí)施。產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)有林業(yè)企業(yè)激勵(lì)機(jī)制、政府資源管理監(jiān)督體制才是更加有效管理國(guó)有森林資源的政策和制度。國(guó)內(nèi)對(duì)委托代理理論的實(shí)證研究在林業(yè)方面是由曹玉昆(2000)、王兆君(2003)、萬(wàn)志芳(2004)等把委托代理理論定性地引入到了研究林業(yè)問(wèn)題方面中，分析了林業(yè)基層管理組織與上級(jí)林業(yè)主管部門之間的關(guān)系，對(duì)于委托代理理論在林業(yè)方面的實(shí)證研究還有待進(jìn)一步的發(fā)展。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)林權(quán)制度的研究主要包含了林權(quán)制度的客體、林地使用權(quán)制度、林地產(chǎn)權(quán)改革路徑、提高林權(quán)制度效率的思路、存在多級(jí)代理關(guān)系的委托代理?xiàng)l件下林權(quán)制度安排有效性等多個(gè)方面。這些研究有的是從法律角度探討林權(quán)客體權(quán)能的行使方式，有的是從林業(yè)管理體制方面研究林權(quán)權(quán)能的流轉(zhuǎn)，但大多數(shù)研究是從中國(guó)集體林區(qū)林權(quán)制度改革的角度上研究產(chǎn)權(quán)制度存在的缺陷和滯后性等問(wèn)題。國(guó)內(nèi)對(duì)國(guó)有林區(qū)林權(quán)的研究不能很好地從林權(quán)制度方面解決國(guó)有林區(qū)存在的問(wèn)題。

三、大興安嶺國(guó)有林權(quán)制度存在的問(wèn)題

盡管大興安嶺林區(qū)對(duì)如何推進(jìn)國(guó)有林權(quán)制度改革進(jìn)行了一些積極的探索和嘗試，但從本質(zhì)上看，這些探索和嘗試并沒(méi)有真正觸及到產(chǎn)權(quán)制度、權(quán)責(zé)機(jī)制、投資主體及法律邊界等核心問(wèn)題。因此，單一的國(guó)有投資模式，林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系嚴(yán)重束縛生產(chǎn)力的發(fā)展，職工勞動(dòng)積極性嚴(yán)重受挫，職工創(chuàng)業(yè)動(dòng)力不足、收入長(zhǎng)期低下等一系列問(wèn)題依然存在，森林資源面臨枯竭、低效利用以及制度性缺陷造成的森林資源破壞等問(wèn)題仍未解決。

(一)所有者和經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利與義務(wù)界定不清

大興安嶺地區(qū)國(guó)有林的國(guó)有權(quán)屬是非常明確的，但由誰(shuí)代表國(guó)家行使所有權(quán)、由誰(shuí)來(lái)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)、由誰(shuí)來(lái)行使收益權(quán)，其界定并不明確。目前的情況是:哪一級(jí)政府管轄，就由哪一級(jí)政府行使所有權(quán)及其派生的各種權(quán)利;誰(shuí)實(shí)際占有誰(shuí)就享有收益權(quán)。在該產(chǎn)權(quán)體系下，不可避免地會(huì)出現(xiàn)各級(jí)地方政府之間權(quán)力相互爭(zhēng)奪、責(zé)任相互推諉的現(xiàn)象。

(二)權(quán)利主體缺位

一是國(guó)有林的主體缺位。國(guó)務(wù)院向地方政府委托行使管理權(quán)，但又缺乏明確的約束。國(guó)有林的管理權(quán)實(shí)際上層層分解到各級(jí)地方政府，于是各級(jí)地方政府把“委托管理權(quán)”變成了“所有權(quán)”，或自己經(jīng)營(yíng)，或又委托給國(guó)有林業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng);二是森林環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)空白。這是一個(gè)伴隨環(huán)境意識(shí)和環(huán)境資源價(jià)值意識(shí)出現(xiàn)的新的法律問(wèn)題，目前無(wú)明確的法律規(guī)范，由此造成的現(xiàn)狀是森林生態(tài)資源處于可自由進(jìn)入的狀態(tài);三是部分林農(nóng)業(yè)交錯(cuò)地區(qū)集體林的主體缺位。村委會(huì)本來(lái)只是村民的代言人，但實(shí)際上村委會(huì)控制著集體財(cái)產(chǎn)。委托代理關(guān)系被扭曲為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，所有權(quán)的主體地位被架空。在以上情況，前二者表現(xiàn)的尤為突出。

(三)國(guó)有集中化森林管護(hù)體系和分散經(jīng)營(yíng)之間的矛盾

國(guó)有集中化森林管護(hù)體系和分散經(jīng)營(yíng)之間的矛盾，其本質(zhì)就是生態(tài)安全屏障區(qū)和林權(quán)制度改革之間的矛盾。近10年天保工程建設(shè)中形成的愈加嚴(yán)格的集中化森林管護(hù)體系是建立天然林資源保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的重要前提和基礎(chǔ)。從對(duì)大興安嶺林區(qū)的調(diào)研情況看，天保工程區(qū)內(nèi)的森林管護(hù)非常嚴(yán)格，管護(hù)、防火和病蟲害防治都有著強(qiáng)有力的組織制度和龐大的應(yīng)對(duì)體系，對(duì)于林業(yè)資源的有續(xù)利用發(fā)揮著非常重要的作用。而實(shí)施林權(quán)制度改革后，分散經(jīng)營(yíng)模式將出現(xiàn)在林區(qū)，各個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體彼此之間處于分割狀態(tài)，無(wú)疑會(huì)缺少集中化管護(hù)體系的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和嚴(yán)密性，森林管護(hù)的實(shí)效性必然大打折扣。而大興安嶺又是連片林區(qū)，不同于林農(nóng)交錯(cuò)地帶的林區(qū)，防火、防蟲極端重要。因此，如何處理國(guó)有集中化森林管護(hù)體系和分散經(jīng)營(yíng)之間的矛盾，是國(guó)有林權(quán)改革自始至終必須考慮的一個(gè)問(wèn)題。

四、大興安嶺國(guó)有林權(quán)制度改革對(duì)策

(一)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)配套政策

要使林權(quán)制度改革得以實(shí)施，必須有一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)固的林業(yè)政策和相關(guān)規(guī)定。應(yīng)明確林地承包年限、林權(quán)歸屬及利益分配、林下資源歸屬、稅費(fèi)及管理費(fèi)用的繳納。允許林地使用權(quán)、森林、林木及林下資源依法繼承、擔(dān)保、抵押、入股、合資等。

(二)堅(jiān)持普通林業(yè)職工作為承包經(jīng)營(yíng)主體

改革初期，應(yīng)盡量避免林區(qū)原有管理者、一些投資者、經(jīng)營(yíng)大戶承包現(xiàn)象的出現(xiàn)，確保讓山于民、讓利于民，確保林業(yè)職工群眾是林權(quán)制度改革的主要直接受益者。還應(yīng)暫時(shí)性限制外部投資者進(jìn)入，待改革成熟后積極穩(wěn)妥的引導(dǎo)、規(guī)范民間資本的進(jìn)入。

(三)加強(qiáng)宣傳、搞好發(fā)動(dòng)

要解決好職工群眾的生產(chǎn)、生活和造林觀念問(wèn)題。堅(jiān)持輿論先行，充分發(fā)揮電視、報(bào)刊、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體的作用，通過(guò)各種形式廣泛宣傳改革的目的、意義和做法，積極營(yíng)造有利于改革的良好氛圍，讓農(nóng)民了解改革、參與改革、支持改革。

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