泰州市鄉鎮財政問題成因及對策研究

摘要:鄉鎮財政是中國財政體系中的基礎環節，隨著時間的推移，農業稅的取消，鄉鎮財政改革的滯后，潛伏于鄉鎮，特別是一些經濟不發達地區鄉鎮財政中的矛盾和問題也逐漸暴露出來，鄉鎮財政困難加重，制約了鄉鎮財政職能作用的正常發揮。分析泰州市鄉鎮財政問題的成因，擬從財政收入征管、支出控減以及化解債務等方面來探討解決鄉鎮財政困難的對策。

關鍵詞:鄉鎮財政;財政管理;財政監督;泰州市

中圖分類號:F81文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)18-0013-02

泰州地處江蘇中部，長江北岸，屬于中等經濟發達地區。 1996年8月，經國務院批準，組建地級泰州市，下轄泰興、靖江、姜堰、興化四市(縣級)和海陵、高港兩區，總面積5793平方公里，總人口503萬。泰州市共有91個鎮、8個鄉、6個街道辦事處。泰州鄉鎮財政是其財政體系中的基礎環節，從20世紀80年代中期建立以來，獲得了迅速發展，已成為不可替代的一級財政。隨著分稅制財政體制改革，縣鄉財政體制的進一步深化，極大地激發了鄉鎮政府當家理財的積極性，促進了鄉鎮財政的快速發展。但是，隨著時間的推移、農業稅的取消、鄉鎮財政改革的滯后，潛伏于鄉鎮、特別是泰州一些經濟不發達地方(尤其革命老區)財政中的矛盾和問題也逐漸暴露出來，鄉鎮財政困難加重，制約了鄉鎮財政職能作用的正常發揮。

一、泰州鄉鎮財政困難的原因

造成鄉鎮財政困難的原因是綜合的，涉及體制、經濟、管理等方面，既有歷史因素也有現實原因。歸納起來，主要有以下幾個方面:

1.泰州鄉鎮經濟基礎薄弱，財源枯竭，經濟增長乏力。鄉鎮財政收入的主要來源是農業生產。從泰州市歷史看，鄉鎮財政曾因農業豐收增加較快，家庭聯產承包責任制調動了農民發展農業的積極性，農產品產量大幅提高，再者國家采取了有利于農業發展的財稅政策，如提高農副產品的收購價格等，對提高農民的收入起了決定性作用。但是，這種情況并沒有持續很長時間，1986年，農業生產發展趨緩，農民收入只有微弱增長，1989年出現了負增長，之后微弱返升，1997年以后，農民收入又開始逐年遞減，農產品價格下滑，以農業生產為支撐的鄉鎮財政收入隨之減少。泰州鄉鎮財政收入的另一個支柱——鄉鎮企業，由于產品檔次低，管理不善，相當一部分鄉鎮企業瀕臨破產，制約了鄉鎮財政收入進一步增長。二、三產業發展緩慢，個體私營經濟雖有所發展，但從業人員少，且以傳統農業和傳統加工業為主，傳統加工業中大都以糧食加工，種養業為主，科技含量低、附加值低、利潤低。工業基礎薄弱，地方企業基本上是小打小鬧的私營個體企業，沒有支柱行業和拳頭產品。農業商品轉化率低，直接影響財政收入的增長。

2.泰州鄉鎮財政職能不夠健全。一是現行財政體制和稅制改革兼顧縣鄉利益不夠。分稅制和所得稅收入分享改革，增值稅和所得稅大部分上劃中央，使泰州縣鄉的收入增量大幅度減少，留歸縣鄉的固定收入，大多是稅源分散、額度零星、穩定性差的地方小稅種，征管難度大，征收成本高，加之稅收政策性減收因素增多如增值稅、營業稅和個人所得稅起征點調高，出口退稅新政策等，使泰州地方財政收入來源不穩定，增收潛力小。二是財稅管理的權、責、利沒有統一于鄉鎮，導致鄉鎮政府財政職能不健全。鄉鎮政府承擔組織財政收入任務，國稅、地稅均條條統管，而且一個稅務所負責多個鄉鎮的稅收征收，混亂征管秩序，甚至產生腐敗。三是缺乏激勵機制。由于鄉鎮財政體制由上級財政部門三年一定，固定不變，并過多地考慮鄉鎮間的平衡，使鄉鎮財政相對狹窄，導致缺乏積極性，“好鄉鎮缺動力，差鄉鎮沒壓力”。

3.泰州鄉鎮債務包袱沉重，財政運行困難。一是財政收支缺口形成的硬性債務。不斷出臺的增人增資項目造成財政收支缺口，一些泰州鄉鎮財力不濟，造成欠發工資或依靠向單位、銀行、個人借款而形成的政府支出硬性負債。二是鄉鎮財政管理性負債。20世紀90年代初興起的集體融資企業農村合作基金會，其投放的資金不良貸款數額大、呆賬多、償還難。在國家清理整頓政策的要求和股民要錢的雙重壓力下，縣鄉財政只能“趴下身”來挑起這付擔子。償還的壓力逐年加大，泰州姜堰大泗鎮每年還合作基金會專項貸款70萬元，而每年預算內財力只有300多萬元。三是興辦鄉鎮企業欠債轉化為財政負債。在計劃經濟向市場經濟轉變過程中，政府仍然充當資源配置的主體。鄉鎮政府直接興辦企業或為企業借款提供擔保情況較為普遍。截至2009年底，該鎮鄉村兩級債務賬面金額1 500萬元左右。而這只是賬面上反映出來的“顯性”部分。此外尚有大量的名義上雖不直接屬鄉鎮財政負擔，但最終仍將由鄉鎮政府或鄉鎮財政負擔的“隱性”債務存在。目前，鄉鎮債務還有繼續蔓延、擴大的趨勢。

4.泰州鄉鎮財政供養人員控制難，硬性支出不斷增大。目前的行政管理體制條塊分割，有很大弊端，“麻雀雖小，五臟俱全”， 泰州鄉鎮職能機構一應俱全，財政供養人員仍然很多，財政負擔沉重，究其原因:一方面政策性人員安置，如分配的大中專畢業生、轉業復員軍人等，雖然教師工資上劃，但鎮還需負擔相當一部分資金，像泰州姜堰大泗鎮每年上劃近300萬元用于教師工資統籌，相當于全年的一般預算收入;另一方面由于鄉鎮入口把關不嚴，通過其他渠道安置的人員。

二、化解泰州鄉鎮財政困難的對策思考

泰州鄉鎮財政困難的形成并非一朝一夕。解決鄉鎮財政困難，加強鄉鎮財政建設是一項長期而艱苦的工作，一定要做好打“持久戰”的思想準備，既要“治標”，更要“治本”。要緊密結合實際，從促進鄉鎮經濟發展、培植鄉鎮財源這一根本出發，通過理順體制，健全制度，完善機構，加強鄉鎮財政干部隊伍建設，規范職能等多方面入手，建立起功能比較齊全、管理科學的新型鄉鎮財政。

1.培植財源，增強自身造血功能。解決鄉鎮財政困難的根本途徑在于發展鄉鎮經濟，加強財源建設。現階段鄉鎮財政建設的基本思想是:牢固樹立和落實科學發展觀，以市場需求為導向，以經濟效益為核心，依托本地資源，立足財源現狀，切實鞏固基礎財源、速效財源與長效財源并重的多元化、有后勁的財源體系，促進鄉鎮財政收入上臺階。由于泰州各鄉鎮自然資源和客觀條件千差萬別，鄉鎮財源建設必須本著“實事求是、因地制宜”原則，從認真分析研究經濟結構和財源結構入手，圍繞財源抓發展，宜工則工，宜農則農，第三產業有優勢就發展第三產業，把經濟工作的重點切實轉移到能夠迅速增加泰州地方財政收入和鄉鎮可用財力的財源建設項目上。

2.因地制宜，優化泰州鄉鎮財政管理體制。科學合理的鄉鎮財政體制，是建立和完善鄉鎮財政的核心，是鞏固鄉鎮財政的基礎。泰州鄉鎮財政建立二十多年來，管理體制不斷得到調整和完善，但按“因地制宜，分類指導”原則的要求和近幾年執行的情況來看，尚有不少問題，需要進一步改革和完善。根據農村稅費改革后的實際情況，在綜合考慮鄉鎮經濟發展水平、稅源基礎、財政收支規模等因素的基礎上，建立科學合理的鄉鎮財政管理體制，結合省里的鄉鎮財政改革契機全面推行“鄉財鄉用縣管”模式，即縣和鄉鎮財政的預算管理權限不變，資金的所有權和使用權不變，財務審批權不變。

3.強化征管，促進財政收入穩定增長。泰州鄉鎮政府和財稅部門要全面掌握本鄉鎮的稅源情況，將稅源的階段普查與階段性調查形成制度，增強工作主動性，降低稅收成本;建立財稅部門聯席會議制度，落實組織收入目標責任制，定期進行財稅分析，及時研究解決問題，確保財政收入全面完成并實現均衡入庫;加強稅法宣傳力度，提高公民納稅意識，依法誠信納稅;財稅部門要建立工商稅、資源稅等稅源分類臺賬，實行戶籍化的動態管理;堅持依法治稅，加大稽查力度，堅決打擊“偷、漏、逃、抗、欠”稅行為，堅決禁止轉稅、挖稅、借貸入稅等不正當行為;建立泰州鄉村兩級稅收征管網絡和協稅護稅組織，防止收入流失。

4.壓縮鄉鎮機構和人員，減輕財政負擔。大力壓縮鄉鎮機構和財政供養人員，減少經費支出，緩解財政困難。一是要對事業單位進行徹底改革，具有服務性質，并能從服務中獲取收益的事業機構都要逐步推向市場，財政資金使用要從“養人”變為“養事”。二是調整完善省對下財政體制，建立“增人不增補助，減人不少補助”的激勵約束機制，鼓勵泰州縣市控制財政供養人口，節余資金可用于人員的其他支出。三是對編制、進人權限實行“雙控”上移的辦法，實現中央提出的五年內財政供養人口“零增長”。

5.防范和化解鄉鎮債務，降低財政風險。泰州鄉鎮政府性債務是長期積累下來的，是當前農村經濟工作中的一個難點問題，也是影響農村社會穩定的一大隱患。要積極推行“制止新債、摸清底數、明確責任、分類處理、逐步化解”的具體要求，全面清查泰州鄉鎮的政府性債務，摸清家底，分析查找債務形成的原因、規模和結構。制定分階段化解的目標和步驟，并結合當地實際，對各類債務“區別對待，分類化解”。探索研究債權債務抵沖、清理呆賬和虛假債務、增收節支等切實有效的措施，積極穩妥地開展債務化解工作。同時積極采取嚴控新債的管理辦法從而加大鄉鎮領導干部的工作責任心，切實把鄉鎮的財政赤字和負債壓縮下來，嚴控新債發生。

綜上所述，泰州鄉鎮財政問題關系到本市鄉鎮政府的正常運行，關系到泰州市黨和政府在廣大老百姓心目中的形象，關系到泰州市經濟發展的大局和政治穩定，而目前泰州鄉鎮財政出現的一些問題是十分嚴峻的，必須引起泰州市及其上級政府和決策部門的足夠重視，客觀認識泰州市鄉鎮財政的現狀和存在的危機，仔細分析出現鄉鎮財政困難的原因，并根據泰州市各鄉鎮的具體情況，找到一條適合本地的解決鄉鎮財政困難的途徑，穩妥地推進泰州市乃至全國財政體制改革的進行。

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