財政支出具體結構優化問題探討

摘要:中國財政支出結構演變的趨勢是在總體結構趨于優化的同時，具體支出項目比重的變化卻處于失衡狀態，財政職能的“越位”與“缺位”是財政具體支出項目比重失衡的主要原因。因此，中國目前財政支出結構調整的總體思路是解決財政職能的越位與缺位，優化財政具體支出項目。

關鍵詞:具體支出項目;失衡;結構;優化

中圖分類號:F812.2文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)19-009-03

財政資源的優化配置包含兩層含義:一是宏觀上的資源優化配置，解決的是公共部門與私人部門之間資源合理分配的問題，主要用財政收入占國民生產總值或國內生產總值的比重來衡量;二是微觀上的資源優化源配置，解決的是公共部門內部資源合理分配的問題，主要由財政支出結構是否優化來體現。

一、財政支出結構優化與否的標準

財政支出結構的優化是一個動態的調整過程，不能用絕對的指標來衡量。一國的財政支出結構是否優化應該滿足以下幾個條件:

(一)與經濟發展階段相適應

根據馬斯格雷夫的經濟發展階段理論:在經濟發展的早期，政府投資應在社會總投資中占有較高比重，以便為國家進入“起飛”提供基礎條件;在經濟發展的中期，政府投資應該逐步轉換為對私人投資的補充，財政支出的領域應該向市場失靈領域傾斜;在經濟發展的成熟階段，財政支出應從基礎設施轉向社會福利性支出，即轉移性支出的比重應該逐步提高。

(二)與經濟體制類型相一致

經濟體制主要有兩大類:計劃經濟體制和市場經濟體制。由于在計劃經濟體制下政府需要履行強大的經濟管理職能，所以此時財政支出中經濟建設支出的比重應該較大;而在市場經濟體制下政府已經退出了一般建設領域，政府的經濟管理職能逐步弱化而社會管理職能日益加強，因此財政支出中公共支出的比重應該逐步加大。

二、中國財政支出結構的演變及原因

(一)中國財政支出結構的演變

從表1和圖1我們不難看出，中國財政支出結構演變的總體趨勢與中國經濟發展進程和經濟體制調整的進程是基本同步的，即經濟建設性支出比重下降，社會文教費、行政管理費支出和撫恤、救濟、社會福利支出比重上升，也就是說中國財政支出的結構一直處于優化的過程之中。但是在總體結構趨于優化的同時，具體支出項目比重的變化卻處于失衡狀態，具體表現為:

1.基本建設支出占財政總支出比重下滑過快。從1998年40.3%降到2007年13.9%用了二十五年的時間，平均每年下降1.056個百分點，這與中國所處的經濟發展階段是相背離的。由于這一比重下降過快，導致中國基礎建設投資不足，從而使得中國的經濟“起飛”長期處于瓶頸制約的狀態。

2.支農支出占財政總支出比重過低。從1998—2007年中國財政支農支出的比重緩慢下降，由于農業自身積累能力差而且國家采取剝奪農業扶助工業的做法，所以這一比重下降的一個最大惡果就是從家庭聯產承包責任制開始至今中國農業的發展基本處于停滯狀態。這使得中央政府如今不得不花費巨大的人力、財力和物力來解決三農問題。

3.文教科衛支出占財政總支出比重增長不足。文教科衛支出在財政總支出中的比重基本上是增長的，但增長是不穩定的，其間有小幅度的震蕩，特別是1998—2007年近十年間不增反降了0.28個百分點，由于這一時期正處于高校擴招等文教科衛需求快速增長的時期，所以文教科衛支出在財政總支出中的比重過低的后果是極大的。比如教育的亂收費和公共衛生支出體系的脆弱都可從中找到原因。

4.行政管理支出占財政總支出的比重急劇上升。在財政各類支出中，行政管理支出的增長幅度最大，由1998年的4.4%增至目前2007年的13.9%，其增長速度明顯快于其他項目， 這一比重的過快增長顯然與市場經濟的要求是背道而馳的。雖然20世紀80年代以來國家先后進行了幾次大規模的機構精簡改革，但行政管理支出并未出現大幅下降。比如1998年的政府機構改革曾使行政管理費支出占財政總支出的比重由1998年的4.4%減為2000年的3.4%，下降了1個百分點。但到2003年又迅速上升為12.6%，恢復了機構改革前的增長趨勢。可見機構改革又陷入了“膨脹—精簡—膨脹”的惡性循環。

(二)對中國財政具體支出項目比重失衡現象的解釋

財政職能的“越位”與“缺位”可以說是財政具體支出項目比重失衡的主要原因。由于中國目前處于經濟體制改革的轉軌時期，總體來講應該是讓財政退出一般競爭性領域，但在具體操作時往往難以界定哪些領域才是真正的一般競爭性領域，所以在這一摸索過程中財政職能的“越位”和“缺位”問題肯定會交替出現，這在財政支出上就表現為總體結構趨于優化的同時財政具體支出項目比重卻交替失衡。同時在強調經濟體制改革的重要性同時還必須清楚認識中國經濟發展所處的階段，然而對發展階段的認識同對經濟體制改革程度的認識一樣難以界定，因此這進一步模糊了我們對財政職能的定位，從而進一步導致了具體操作中財政具體支出項目比重失衡。

三、優化財政支出具體結構的具體措施

針對中國目前財政具體支出項目比重失衡的問題，應采取下列對策:

(一)逐步解決行政管理費增長過快的問題

行政管理、外交、公檢法等部門執行社會管理的必要經費支出是國家機器正常運轉的基本需要，屬于公共需要，是財政必須保證的部分。但中國行政管理費支出與世界各國相比較高，2007年達13.9%，遠遠超過同期GDP增長速度。針對中國現狀，可采取如下改革措施:

1.進一步精簡機構，控制行政編制，提高行政支出效率。1998年以來中國進行政府機構改革，精減了機構人員，但仍然存在機構重疊龐大、人浮于事的現象，人員費、辦公費居高不下，給國家財政造成了沉重負擔。要嚴格控制政府機構的公共經費，改革會議制度、公共用車制度和招待制度，減少會議費、車輛購置維護費和接待費支出，提高資金的使用效率。

2.推行行政事業單位收支統管。按照財政部頒布的。《行政單位財務規則》和《事業單位財務規則》，貫徹預算內外資金結合作用、統籌安排的原則，保證單位的預算外資金和其他收入主要用于彌補正常經費的不足，建立一套能全面、系統反映單位財務收支狀況的報表體系。

(二)改革財政投資體制

財政用于固定資產的投資是經濟建設支出的重要組成部分，財政投資對于加快基礎設施建設和基礎產業發展，促進產業結構合理化和區域經濟的均衡發展具有重要意義。1998年起，中央政府針對中國存在的消費需求和投資需求不足，連年增發國債用于基礎設施投資，有力地拉動了中國經濟增長，但同時中央政府承擔了很大的債務風險。

在市場經濟條件下，投資主體多元化是必然的，總體來看，應以企業和家庭部門投資為主，政府投資只能限于公共需要、私人不愿意投資的領域。要把過去財政對生產、經營領域的投入轉到支持基礎設施建設和公共工程上來，并隨著財力的豐裕逐步增加投入，通過轉變資金投入方式，為市場經濟和企業平等競爭創造一個良好的外部環境。因此，經濟建設主體應由政府轉向企業，財政只進行涉及國計民生的公益性基礎設施的建設。要從直接投入生產領域，逐步轉移到為生產建設的持續發展創造條件上來，轉向基礎設施、環境保護、公共服務項目，轉移到共同需要方面來。要改革國家政策性投資體制，財政預算內投資不宜實行有償使用的方式管理，宜采取無償投資的方式;由國有資產經營預算安排的投資，應采取國家資本金投入的方式。

(三)優化社會文教支出

總的來說，教育是一種“準公共產品”，其中，基礎教育基本上屬于公共產品，整個社會成員都可以從中受益，具有正外部效應，其經費應全部或絕大部分由財政供給。高等教育是一種“準公共產品”，更多地帶有私人產品的特性，其費用可由受益者來支付一部分。因此，按照公共財政理論，高等教育可以由政府來辦，也可以由私人來辦。對此，國家應調整財政支出結構，財政應為義務教育提供資金保證，為重點高校提供更多的財力支持。

基礎科學研究屬于公共產品范疇，其成果為社會所共享，其經費應全部由財政負擔。應用型科學研究由于可以市場化，財政不應負擔經費或酌情負擔一部分。在中國現階段，由于科技力量與發達國家相比仍處于較低水平，因此，政府應提高對科學研究事業的財力投入，并使科學投入的增長快于同期財政支出的增長，同時，在科學研究支出總量提高的基礎上，不斷加大基礎科研的投入力度，優化科研支出結構。

(四)逐步增加社會保障支出

在社會主義市場經濟條件下，社會保障是一個重要的“內在穩定器”。目前中國社會保障體系很不完善，許多應由財政承擔的社會保障由企業、行政事業單位負擔。另外，社會保障支出劃分不明確，支出比重低的現象仍然存在，難以適應社會主義市場經濟發展的要求。各級政府要加大對社會保障支出的投入力度，大力推進社會保障制度改革，完善社會保障體系。財政必須按照公共財政要求，進一步調整現行支出分配結構，盡快使財政資金退出一般競爭性領域，同時相應削減行政經費和一般事業經費支出，真正把社會保障支出作為財政預算的一個重要內容。要加快失業保險制度改革，擴大失業保險實施范圍，使各類城鎮企事業職工都參加失業保險;盡快建立起比較完善的城鎮企業職工養老保險體系;進一步深化醫療保險制度改革，建立社會統籌和個人賬戶相結合的基本醫療保險制度模式。

參考文獻:

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[3]國家統計局.2007年中國統計年鑒[K].北京:中國統計出版社，2006.

Issue about the Optimization on Specific Financial Expenditure Structure

XIAO Jun-zhe1，XIN Yong-rong2

(1.Guangdong Science and Technology Vocational School， Zhuhai519090，China;

2.Nanjing University of Aeronautics and Astronautics，Nanjing210016，China)

Abstract:China’s fiscal expenditure structure of the evolution of the trend is in the overall structure tends to optimize the same time， the proportion of specific items of expenditure is the change in a state of imbalance， the functions of the “Offside” and “Absence” is the specific items of expenditure imbalance in the proportion of the main reasons. Therefore， China's current financial expenditure restructuring is to solve the general concept of the functions of the offside and the absence， and optimize the specific items of expenditure.

Key words:specific items of expenditure;imbalance;frame;optimization