新時(shí)期中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變研究

摘 要:隨著時(shí)代的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)的重點(diǎn)不斷轉(zhuǎn)移。但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變，越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。為順利轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，應(yīng)該把著力點(diǎn)放著建立和諧的民主型行政生態(tài)環(huán)境;政企分開(kāi)，加強(qiáng)農(nóng)村市場(chǎng)建設(shè);政社分開(kāi)，促進(jìn)村民自治;改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財(cái)政制度;建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給體系等方面。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;職能轉(zhuǎn)變;政府職能

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)19-0195-02

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村的政治經(jīng)濟(jì)文化生活中扮演極其重要的角色，其職能的有效發(fā)揮直接關(guān)系到農(nóng)村的民主建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，并且政府的具體職能隨時(shí)代的變化而變化，所以研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位極具現(xiàn)實(shí)意義。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的時(shí)代形勢(shì)

新時(shí)期兩件大事使中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變研究具有時(shí)代意義，一是“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”，二是“農(nóng)業(yè)零賦稅”。

新農(nóng)村建設(shè)是政府自上而下推動(dòng)的，作為最基層行政單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，直接面對(duì)三農(nóng)，其作用是至關(guān)重要的。在新農(nóng)村建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該如何定位，如何治理，履行什么樣的職責(zé)和功能，是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題，也是一個(gè)需要理論探討的問(wèn)題。

農(nóng)業(yè)稅一直是中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要來(lái)源，征收農(nóng)業(yè)稅也一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要職責(zé)。財(cái)政是政府職能運(yùn)行的基礎(chǔ)，免征農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能如何順暢運(yùn)行，是一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二、新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的困境

1.職能“缺位” 。所謂“職能缺位”就是指該政府管的不管，出現(xiàn)了管理的真空和盲點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能缺位有兩種，一種叫做無(wú)意識(shí)缺位，是由于認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)于一些本應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)起來(lái)的職能，沒(méi)有自覺(jué)地承擔(dān)起來(lái);另一種叫有意識(shí)缺位，是由于受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)能力、干部素質(zhì)等方面因素的制約，使已經(jīng)認(rèn)識(shí)到應(yīng)該做好的工作沒(méi)有完完全全地履行好。農(nóng)村稅費(fèi)取消后，不用“催糧要款”，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為肩上的擔(dān)子輕了，究竟該怎樣工作卻摸不著頭腦。他們無(wú)法從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中解放出來(lái)，只有聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)安排，不懂得如何去主動(dòng)服務(wù)。

2.職能“越位” 。所謂“職能越位”就是指超越政府職能范圍和權(quán)限，干預(yù)了不該干預(yù)的事，比較多的體現(xiàn)在對(duì)村民自治的干預(yù)上。《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定:鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系而不是行政上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，村民委員會(huì)有自主權(quán)。但是實(shí)踐中，村民委員會(huì)儼然成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬，得完全聽(tīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的安排執(zhí)行行政任務(wù)，替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府催糧征款、搞計(jì)劃生育等。為了工作便利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常直接指派村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，干預(yù)村民選舉，對(duì)村民自選的領(lǐng)導(dǎo)不予認(rèn)準(zhǔn)等。

3.職能“錯(cuò)位” 。“錯(cuò)位”形象地說(shuō)就是不做自己的事，種了別人的田，荒了自己的地。該放的權(quán)不放，不該管的事偏要管，黨政不分、政事不分、政企不分、政社不分，有利益的事?tīng)?zhēng)著搶著干，沒(méi)有利或責(zé)任大的事不聞不問(wèn)，推諉扯皮，整天忙忙碌碌，工作費(fèi)力不討好，群眾不買(mǎi)賬。群眾遇到為難事，找誰(shuí)誰(shuí)不管，今天推明天，明天支后天。甚至出現(xiàn)了無(wú)執(zhí)法權(quán)的非財(cái)稅鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收稅的違法問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被譽(yù)為“繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)民的第二創(chuàng)舉”，自其誕生之日起就與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)下了不解之緣。很多地方政府一度把招商引資，創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)當(dāng)做工作第一要?jiǎng)?wù)老抓，還成為官員政績(jī)考核指標(biāo)，以至盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)過(guò)了多次改制，但是政府并沒(méi)有放棄對(duì)企業(yè)的占有、決策、處分和收益的權(quán)利。政府扮演者裁判員兼運(yùn)動(dòng)員的雙重角色，只顧了與民爭(zhēng)利而忘記了為村民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的本職工作。這即是典型的“職能錯(cuò)位”。

三、新時(shí)期中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變路徑

1.建立民主和諧的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐雜，條塊分割，關(guān)系復(fù)雜，管理混亂，“塊塊壓力”、“條條壓力”，多頭壓力泛濫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作開(kāi)展紊亂，有利則爭(zhēng)、無(wú)利則不管，互相扯皮推諉。故應(yīng)該理順條塊關(guān)系，除非必要如政法、公安和審計(jì)系統(tǒng)，盡量減除條條，改為塊塊，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。這樣，一方面方便鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督;另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也便于統(tǒng)一協(xié)調(diào)，因地制宜安排工作，而且縣鄉(xiāng)間的塊塊關(guān)系也方便縣鄉(xiāng)間的直接對(duì)話，建立和諧民主的上下級(jí)關(guān)系。

2.政企分開(kāi)，加強(qiáng)農(nóng)村市場(chǎng)建設(shè)。政企不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)多地參與微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的活動(dòng)，經(jīng)常干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的決策與事務(wù)，導(dǎo)致政府職能錯(cuò)位，且這種現(xiàn)象當(dāng)前還很普遍。所以要將政企分開(kāi)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的突破口之一。政企分開(kāi)包括政府與企業(yè)在行政關(guān)系上、在社會(huì)關(guān)系上以及在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上分開(kāi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)與所創(chuàng)辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體脫鉤，政府不直接興辦或管理企業(yè)，不再保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司等行政性公司，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)采取租賃、承包、股份制、出售等方式轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，讓企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從完全退出微觀經(jīng)濟(jì)的參與，把工作轉(zhuǎn)向農(nóng)村市場(chǎng)的建立、監(jiān)督、管理。目前農(nóng)村市場(chǎng)基本是有形的市場(chǎng)，主要集中在農(nóng)村的集鎮(zhèn)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該把農(nóng)村市場(chǎng)建設(shè)與農(nóng)村集鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來(lái)。通常，集鎮(zhèn)是農(nóng)村的政治經(jīng)濟(jì)文化中心，農(nóng)村的貿(mào)易集中在這里進(jìn)行，周?chē)男姓寤蜃匀淮鍨槠洹班l(xiāng)腳”，同時(shí)集鎮(zhèn)還常常是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中的地方。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要注重集鎮(zhèn)這個(gè)有形市場(chǎng)的硬件建設(shè)，包括街道商場(chǎng)、道路交通、水電通訊通信等，為農(nóng)村市場(chǎng)提供有利的外部環(huán)境。

3.政社分開(kāi)，引導(dǎo)村民自治建設(shè)。農(nóng)村村民自治是伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革而出現(xiàn)的鄉(xiāng)村治理體制的創(chuàng)新。“條塊分割”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，導(dǎo)致管理的混亂，“看得著的管不著，管得著的看不著”，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)干預(yù)過(guò)多的又一原因。故要理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條塊關(guān)系，本著“強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在地域性、社會(huì)性、群眾性工作中的綜合協(xié)調(diào)權(quán)”原則，對(duì)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所，除政法系統(tǒng)及明確實(shí)行垂直管理的系統(tǒng)外，其他站所的管理權(quán)應(yīng)該下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這樣才能改變各站所“各為其主、各位為其政”的局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才有能力對(duì)之進(jìn)行協(xié)調(diào)約束，減少其對(duì)村民自治的侵害和杜絕發(fā)生“三亂”等行為。

4.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度，提供財(cái)力保障。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制是造成三農(nóng)問(wèn)題嚴(yán)重、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的重要因素，所以應(yīng)該盡快改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，給與農(nóng)民國(guó)民待遇，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財(cái)稅制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅收義務(wù)的平等，并共享國(guó)家財(cái)政支出的陽(yáng)光。有效的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付制度有利于彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的不足，確保村民與市民平等共享公共財(cái)政的陽(yáng)光普照。為完善國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，首先要確定轉(zhuǎn)移支付的范圍與對(duì)象。轉(zhuǎn)移支付主要是為了實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的公平，所以轉(zhuǎn)移支付應(yīng)集中對(duì)農(nóng)村的公共產(chǎn)品和社會(huì)保障的支持上。縣域內(nèi)的公共產(chǎn)品與服務(wù)由縣財(cái)政統(tǒng)籌，省域內(nèi)的省財(cái)政統(tǒng)籌，全國(guó)范圍內(nèi)的由中央財(cái)政統(tǒng)籌。

5.建立健全農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)供給體系。首先，增加財(cái)政投入，直接供給公共產(chǎn)品與服務(wù)。對(duì)于像農(nóng)村治安、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村社會(huì)保障和扶貧救助等純公共產(chǎn)品領(lǐng)域，個(gè)人資本是不愿意也沒(méi)有能力進(jìn)入的，就全仗政府的直接提供。故鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加大在這些方面的財(cái)政支出，增加產(chǎn)品的供應(yīng)。其次，鼓勵(lì)農(nóng)民積極進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域。農(nóng)民是深化農(nóng)村改革的主體，離開(kāi)農(nóng)民就不可能構(gòu)建新的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制。因此，我們要積極鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域。目前，中國(guó)農(nóng)村“冒富大叔”在總量上雖不多，但他們有實(shí)力資助興建或自己興建農(nóng)村社會(huì)公益事業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)大張旗鼓地宣傳、表彰他們的好思想。同時(shí)，要引導(dǎo)農(nóng)民努力克服依賴政府興辦社會(huì)公益事業(yè)的思想。再次，鼓勵(lì)農(nóng)村民間組織參與公共產(chǎn)品的提供服務(wù)。農(nóng)合組織就是重要的農(nóng)村非營(yíng)利組織，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后為農(nóng)民服務(wù)的重要組織形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極推動(dòng)與扶植農(nóng)合組織的發(fā)展。農(nóng)合組織發(fā)展的內(nèi)部運(yùn)營(yíng)靠農(nóng)民，外部支持靠政府。政府在為農(nóng)合組織提供政策和資金方面幫扶的同時(shí)，要引導(dǎo)其積極參與發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)。對(duì)于農(nóng)村公用事業(yè)的具體運(yùn)作可以交給具備一定條件的農(nóng)合組織來(lái)具體實(shí)施，把一部分具備條件的農(nóng)合組織打造成農(nóng)村公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)主體。這樣，一方面可以促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變;另一方面有利于農(nóng)合組織不斷提高自身運(yùn)作水平，提高農(nóng)民參與農(nóng)村公用事業(yè)建設(shè)的積極性，確保農(nóng)村公用事業(yè)的高水平高效發(fā)展。

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