國家所有制下“政企分開”問題的思考

摘要:在國有企業改革過程中，“政企分開”的研究內容主要包括:政府與企業社會職能的分開、企業所有權與經營權的分開、政府國有資產所有者職能與行政職能的分開等三個方面的問題。其中的核心是如何解決政企職能不分和理順政企委托代理關系的問題。結合政企關系變化的實際狀況，有必要重新審視國家所有制下“政企分開”所存在的不足及其缺陷，以便對諸多相互關聯性的問題做出客觀真實的評價和深刻的反思。

關鍵詞:政企關系;政企分開;所有權;經營權

中圖分類號:F27文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)19-0020-02

20世紀80年代改革之初，由于市場經濟體制的介入，計劃經濟體制下“政企合一”互為一體的關系發生了變化。主要表現為政府試圖通過分權提高企業的自主權，達到政企之間權力分離的目的，并進一步具體化為所有權和經營權分開的企業自主經營模式。這是經濟理論主流派已經認可的觀點。在實際操作進程中，“政即企，企即政”職能不分的關系，逐漸演變為“政企分開”及其相應所有權和經營權分離的關系。但是，國家所有制下企業所有權并不因自主經營權的變化而質變。二者之間也不存在真正分開的可能性。因此，聚焦分權的爭論和運作經歷了1/4個世紀之久，結果，政企關系的改革仍是一個復雜棘手的問題。

一、政企分開的實質是政企分權:國家所有制下“政企分開”可行性的疑惑

從改革的初衷看，近三十年的企業體制變遷，政府將其擁有企業所有權保留，而將企業的經營權下放，并任命專職人員負責，把政府職能和企業職能分離，形成“從政”和“從商”兩條線。但是，政企分開的實質是政企分權。張維迎認為，政府官員就是政府官員，絕不會因為被任命為董事就成為真正的股東。其實，只要存在任命和被任命上下級從屬的人事關系，則必然形成“命令和服從”最根本的關系。因此，單純想象性的“政企分開”是不可能付諸實際的。

在執行過程中，從宏觀上分權時，多屬于從中央政府分給地方政府，權力主要在政府層級之間流動，即使那些從國家分向企業的權力，也變異為從中央所有權轉向地方所有權。以“條塊管理”中行業與地方的關系為例，政府倡導轉變管理企業的模式，應該是主要引入市場經濟機制的運行體制。但是，被下放的部委屬企業卻被省(市、自治區和直轄市)級地方政府所統管，“條條”之間的放權企業，被地方政府“塊塊”吃掉。雖然形成了新格局的政企關系，其實質特性沒有變化:仍是“婆媳一家人”。上行下效，各級政府和企業再度異化“政企分開”的關系。如，冶金工業部屬下的萊鋼歸屬于山東政府管理，這是典型的計劃經濟下調撥支配的結果。假若按照市場經濟體制的游戲，依法交上了應繳的稅(利)的企業實體無須地方政府干預。可見，國家所有制下“政企分開”是不可能的。

從理論上分析，按照責、權、利統一性的要求，財產所有者和利潤占有者，應該與財產風險的最終承擔者，相互一致。那么，所有者必須對經營者實行直接的控制，所以，單一國有經濟體制下，不存在“政企分開”的理由和可能性。而圍繞所有權和經營權分離問題所做的文章，也需要修改。提出以“政企分開”的辦法來改革政府和企業之間的關系，從經濟理性的角度，也非最佳的決策和選擇;二三十年的國企改革實踐，證明了“政企分開”之路行不通。

二、政企委托—代理關系:國家所有制企業管理階層是另類的政府官員

國家所有制下“政企分開”，經營者追逐的仍然是行政級別，而非經濟指標。計劃經濟體制下企業的管理者是被授予的一種官銜，政企一體形成了具有中國“官本位”特征的行業企業體系。出現了科級、處級、廳級和部級等“長官”廠長，甚至元帥級別的兵團和三線負責人。這種“官本位”的狀況影響至今。市場經濟體制下企業管理者也是以授予一種級別的官銜為前提的，從人力資源管理的根源上分析，不可能打破經濟、政治領域“政企合一”的現狀。高管即高官，高官即高管。

按照“按勞分配”的經典理論，國家所有制下企業經理的勞動所得與“級別”掛鉤是不可思議的。但是在現實中，企業人力資源管理必須優先考慮行政級別，造成了國家所有制下大、中、小企業經理收入差別甚大的局面。實際上，企業管理階層的構成是政府官員的另類。假若按照企業的本來意義，企業就是企業，企業之間的差別主要是利稅大小，每個人(包括經理負責人)的勞動所得應該按照對國家和社會的貢獻大小而定，行政級別則屬于社會政治的范疇，不屬于經濟評價的指標。正像影視產業的收視率，觀眾只以舞臺上的演技而評價，絕不會因為表演者的行政級別之大小而取舍。

另外，政府和企業之間存有的“委托—代理”關系，是一種變異的經濟關系。其主要特征是，決定經理人收入大小的權力，不是職工代表大會，而是政府行政，因而，極容易造成權力尋租，國企通常負擔著大批以“官本位”為特點的企業管理階層。這是影響國企科學管理的最重要因素之一。

三、解決政企職能不分和理順政企委托—代理關系的問題:國家所有制企業必須成為真正的企業

一位日本經濟學家說過，中國沒有真正的企業。因為政府是世界上最大的經濟實體。在理論上，斯密經濟人的假設，作為人格化的企業應該根據經濟規律辦事，而不是根據人事制度辦事。真正的“政企分開”，擬有主要措施如下。

一是解除政府主管部門與所辦經濟實體和直屬企業的行政隸屬關系。最近廣州公立醫院改革的有效形式是“管辦分開”，改革政府與企業的關系，打破“管辦合一”，否定了現行政府“欽點”企業“高管”的做法。“管辦分開”的方向，解決了上級任命制的弊端，代之以企業董事會內部的選舉制。政企關系理應是建立在收稅和繳稅基礎上“物物”關系，而不是彼此之間的“人人”關系。企業內部管理的知情者是企業內部的經營者，而不是下派來的領導干部。

二是“高管”與“高官”絕對分開。政府或主管部門不愿意放權，究其實質，利益使然。既想位居“上級”部門做高官，又想操縱所屬企業的經營作“高管”，這樣下去解決不了企業自主性的問題。新組建山東鋼鐵控股公司不設股東大會，而由省國資委行使股東大會的職權，這帶有典型的“高官督、高管辦”政企不分的性質，新集團高管即國資委高官，國資委高官“任命”新集團高管。由此，“政企分開”，回歸了過去改革重復的途徑。從這個意義上看，政府干預形成的“壁壘”，不利于國家鋼鐵產業政策的執行力，也不利于發揮市場經濟規律對特定行業布局的調節功能。從長遠分析，需要徹底改變國資委行政手段監管國企的慣性思維和做法。

三是建立現代企業制度與股份改制的關系，重視現實中股份制改造與國有企業改革出路的問題。從邏輯和實踐來看，沒有完善的制約機制的企業監管，就沒有企業的正常運轉。從追求利益的“經濟人”假設角度，企業主管部門監管企業的做法實質上是自我管理，在管理學上屬于“內部”管理的范疇，起不到真正意義上的檢察和監督功能。因為監管國有企業的方式問題是當前國有企業改革的關鍵[1]，所以，必須改變國有企業的監管方式。注意分析現代企業制度與股份改制的關系，系統研究股份制改造與國企改革出路問題。嚴格規范現行的“股東會”和“董事會”的職能，建立現代企業制度，推進國有企業經營者的職業化[2]，借鑒廣州公立醫院“理事會+院長負責制”的改革模式，維護企業職工代表大會程序的正常運行，加大和推動政企分開的切實可行的力度。

四、結論

政企分開的問題，從典型的分配利益方面看，實質上是兩個不同群體利益之間的博弈。但是，在所有權決定分配權的前提下，政企關系中政企分開是“虛無”的存在;并且，本從屬“一體”的所有權和經營權分離，不存在任何可依據的經濟理性。

從“獨立”法人實體地位的角度，作為市場競爭的主體，企業與政府的關系，應該等同于企業與企業的關系。即不存在政企關系，才能實現真正意義上的政企分開;只有這樣情況下，所有權和經營權之間的分離，其“委托—代理”的表現形式才會具有經濟含義上的關系。

從政企分開操作上的實際可行性方面，取消政府與企業之間固有的任命制，代之以企業職工代表的選舉制。這是實現政企兩大群體真正分開的關鍵。即，任命制，制約了國企繼續改革的可能性。

總之，從政企關系職能定位看，政府及其官員的行政職能是“稅收人”，而企業及其經理的經濟職能則是“納稅人”，分別屬于不同的領域和范疇。政府無權直接管理企業，更無理由直接干預企業的生產經營活動。經濟實體性企業不是政府官員的載體。

參考文獻:

[1]黃群慧.企業家的激勵約束與國有企業改革:中國經濟問題叢書(前言)[M].北京:中國人民大學出版社，2002.

[2]呂政.職業企業家的產生機制與國有企業經營者的職業化[J].經濟界，2003，(6):1-2.