農村義務教育投入問題探討

摘要:隨著中國經濟社會黃金發展期與矛盾凸顯期的到來，三農問題越來越成為關系中國國民經濟全局發展的重大事宜。大力辦好農村教育事業，顯然是促進農村發展，進而推動國民經濟健康持續發展的根本舉措。分析了中國現今農村義務教育投入存在的問題，并提出了切實可行的相應對策。

關鍵詞:公共物品;公共財政;農村義務教育;教育投入

中圖分類號:G522.3文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)19-0265-02

一、中國農村義務教育投入現狀分析

1.投入總量不足，資金保障力度欠缺。長期以來，中國財政一直把教育支出作為必保的重點，財政教育投入增長幅度較快。近兩年，中國財政教育投入占GDP的比重已達3%左右，但仍不及世界平均5%左右的水平，而且在教育投入中農村義務教育投入比重所占份額仍然很低。盡管2007—2009年全國財政將新增470億元完善農村義務教育經費保障機制，2006—2010年全國農村義務教育經費保障機制改革累計新增經費，將由原來的2 182億元至少增加到2 652億元，但農村義務教育經費占GDP的比重也不足l%，而經濟發達國家初中和小學的公共教育支出占GDP的比例多數在2%~2.5%。中國目前還處于經濟、教育發展水平較低的階段，迫切需要提高國民的整體素質，但農村義務教育投入力度小，基礎薄弱的狀況嚴重制約了中國三農問題的解決。

2.投入結構失衡，投入責任劃分不清，投資主體重心偏低。中國“以縣為主”的農村義務教育投入政策旨在從體制、制度上實現農村義務教育經費主要由農民負擔到由政府負擔的轉變，投入責任主要由鄉鎮為主到以縣為主的轉變。然而，《義務教育法》對農村地區義務教育所需事業費和基本建設投資的投入責任，即中央、省、市和縣級政府各應承擔多少、怎么承擔，表述籠統。2002年的《關于完善農村義務教育管理體制的通知》中的“以縣為主”也沒有給省、市兩級政府的職責以清晰、明確的界定，造成體制運行中兩級政府功能的缺失，而這兩級政府又恰恰是地方政府中財力最強的。作為與基礎教育關系最密切的地方政府，還是不可避免地承擔了大部分責任。小馬拉大車，地方政府尤其是縣級政府必然會出現力不從心的狀況。

3.中國農村義務教育投入效率低下。長期以來，中國教育財政管理比較薄弱，缺乏科學的管理體制，教育經費浪費的現象比較嚴重。具體表現主要有:

第一，教育投入環節混亂。教育經費從政府逐級下撥，最終到達學校，中間經歷了很多環節，每級政府都想多得一些，于是層層克扣的現象司空見慣。在財政轉移支付過程中，中央轉移至省，省轉移至縣，縣轉移至鄉，這一筆轉移支付最終用到學生身上的有多少誰也弄不清楚。在此過程中，缺乏相應完善的制度約束和監督，暗箱操作現象嚴重。第二，根據教育規模經濟原理，學校達到一定規模后，可以增加教育資源的使用效益。從總體上來看，中國學校的辦學規模效益還不高，特別是農村中小學。究其原因，一方面是由于中國教育管理體制不科學，學校機構龐大，人浮于事，工作效率極端低下。每年數億元的政府預算內撥款，絕大多數被機構工作人員占去，真正用于教育事業發展和教學條件改善的很少。另一方面，中國農村人口占絕大多數，且居住比較分散，農村學校的規模不大，這也是一種教育資源的浪費。

二、解決中國農村義務教育投入問題的路徑選擇

1.調整財政支出結構，加大農村義務教育投入力度?！吨泄仓醒腙P于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出“加快發展農村公共事業，促進農村社會全面進步”。其中“大力辦好農村教育事業”顯然是落實“農村人人享有接受良好教育的機會”這一目標任務的根本性舉措。各級政府在制定經濟社會發展規劃時要優先安排農村義務教育發展，將其放在解決三農問題的戰略高度;進一步調整財政支出結構，將教育列為公共財政支出的重點領域。

首先，在預算安排上，要確?！读x務教育法》中規定的教育經費“三個增長”，即中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經常性收人的增長，年均教育經費要逐步增長，教師工資和公用經費要逐步增長的落實。在此基礎上，根據經濟發展狀況，將財政收入超收部分更多的用于教育投入，確保教育支出的穩定增長。其次，盡快實現國家財政性教育經費支出占GDP比例達到4%的目標?！吨袊逃母锖桶l展綱要》第43條明確規定，“逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，本世紀末達到4%?！比欢?，這一比例遲遲未得以實現。在中國經濟黃金發展期與矛盾凸顯期并存的現階段，提高財政性教育經費支出的比例意義尤為重要。

2.合理劃分各級政府承擔的事權，明確投入主體的責任。隨著分級分稅財政體制的確定，中國中央對地方財力的集中進一步加強，中央財政掌握著穩定、可靠的稅收來源。同時，義務教育作為一項全國性的公共產品，是國家財政最主要的內容之一。中央財政應在農村義務教育中承擔更多的責任，通過不斷提高中央財政分擔的比例份額等辦法，使經費投入的重心繼續上移。

目前中國義務教育支出項目大致劃分為事業性經費支出和基本建設經費支出，其中事業性經費支出又分為個人部分(主要是教師基本工資、補助工資及福利)和公用部分(如公務費、業務費、設備購置費、修繕費等)。應逐步建立按義務教育支出項目由各級財政按比例分擔的制度。中央財政負責義務教育教師基本工資。地方財政負責義務教育教師基本工資之外的其他投入。

3.合理安排轉移支付資金。中央財政對各省義務教育專項補助，在推進義務教育發展與促進教育公平方面起到了良好作用，但由于補助力度不夠，規模過小，轉移支付制度設計不夠規范且監督不力等原因，使補助作用受到限制。為了實現“促進城鄉義務教育均衡發展”的目標，中央和省級財政部門、教育部門需要從新的高度認識義務教育專項補助的重要作用及政府自身責任，通過優化財政支出結構，積極籌措資金，增加轉移支付資金規模，加大對財政困難地區的支持力度;通過實施重大工程和項目的辦法，使中央和各級政府的轉移支付能真正到達最需要資金、資源的地區;建立全國性教育發展基金，在教師工資、公用經費、基建維修等費用方面實行中央與地方政府分攤，中央或省級政府保大頭的政策;逐級建立相應的監督機制，使有關農村義務教育的財政轉移支付制度規范化、法制化。

4.加強農村義務教育投入的制度建設。首先，應建立統一管理教育經費機制，由縣財政統一發放，理順投入程序，減少中間環節，強化制度約束，以解決教育資金擠占、挪用、平調等問題。完善教育專項資金管理辦法，健全項目管理制度，加強項目評審制度，規范約束資金的分配使用，減少隨意性和肓目性，保證?？顚Ｓ谩Ｆ浯危鸩酵菩薪逃龑ｍ椯Y金績效考評機制，引入績效預算，研究制定切實可行的教育專項資金評價指標體系和考核辦法。同時，將教育資金的績效考評與領導干部的考評相結合，加強相關工作人員的責任意識。再次，各級人民政府在安排農村義務教育經費時要切實做到公開透明，建立信息公開制度，要把落實農村義務教育經費保障責任與投入情況及時向同級人民代表大會報告，并向社會公布，接受人大、新聞媒體及人民群眾的監督。

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