關于農(nóng)村社會保障的調(diào)查報告

摘 要:統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和完善農(nóng)村社會保障體系，是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的重要手段，是確保“兩個率先”目標早日實現(xiàn)的重要舉措。烏江鎮(zhèn)現(xiàn)行的各種保障制度在規(guī)范化程度、覆蓋率、保障水平以及實際發(fā)揮的作用上差異較大，就此我們提出了一些建議，以建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的、適用于城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者、管理和服務社會化的農(nóng)村社會保障體系。

關鍵詞:農(nóng)村社會保障體系; 烏江鎮(zhèn); 存在的問題; 對策

中圖分類號:F323.89 文獻標識碼:A 文章編號:1006-3315(2010)7-145-003

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和完善農(nóng)村社會保障體系，是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的重要手段，是確保“兩個率先”目標早日實現(xiàn)的重要舉措。建立、健全社會保障制度，關系到經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會的長治久安。烏江鎮(zhèn)2005年，實現(xiàn)農(nóng)民參保率在85%以上;2007年，實現(xiàn)農(nóng)民參保率在90%以上。[1]近兩年來，基本做到應保盡保，制度比較成熟規(guī)范，在全省乃至全國處于比較領先的地位。[2]在這一條件下，周文青、陸曉和我等人利用業(yè)余時間對烏江鎮(zhèn)農(nóng)場社會保障的情況進行了調(diào)查并收集了一些資料，獲得了大量真實、有價值的數(shù)據(jù)，通過對所獲取的信息材料及相關數(shù)據(jù)的分析研究，為烏江鎮(zhèn)建立和健全農(nóng)村社會保障制度提供了參考和借鑒。

一、調(diào)查內(nèi)容簡介

1.調(diào)查時間和地點

南京市浦口區(qū)烏江鎮(zhèn)，是當代草圣林散之的故鄉(xiāng)，素有“金陵門戶”之美譽，地處南京市長江北岸，與南京老城隔江相望，位于東經(jīng)118.37，北緯30.23，總面積57平方公里。烏江鎮(zhèn)目前總人口數(shù)為22000人，農(nóng)業(yè)人口14000人，占總人口的64%。其中已參加農(nóng)保人數(shù)7300人，其他社會保險人數(shù)約2000人，參加農(nóng)保的覆蓋率達到90%以上。此次調(diào)查自2010年4月份開始，至5月中旬結束，我們利用業(yè)余時間對烏江鎮(zhèn)進行了集中調(diào)查。

2.調(diào)查對象

本次調(diào)查對象主要為具有本鎮(zhèn)戶籍，男年滿18周歲不滿60周歲、女年滿18周歲不滿55周歲，當期未參加其他社會養(yǎng)老保險的各類農(nóng)村居民(不含被征地農(nóng)民基本生活保障人員)。[3]為了更全面、真實地了解問題，我們還對當?shù)卣嚓P部門的負責人、烏江鎮(zhèn)勞動與社會保障局負責人、就業(yè)局的負責人以及當?shù)氐钠髽I(yè)主管進行了專門的走訪調(diào)查。

3.調(diào)查方法

在團隊出發(fā)前的準備階段，我們設計了相關的調(diào)查問卷。我們?nèi)牴卜譃閮蓚€小組，每組兩個人。其中一個小組著重對五一村的農(nóng)村社會保障情況進行調(diào)查，填寫調(diào)查問卷。另外一個組對武家嘴造船廠進行了調(diào)查，調(diào)閱其所掌握的統(tǒng)計數(shù)據(jù)及相關政策文件以作參考。

二、調(diào)查成果綜述

1.烏江鎮(zhèn)農(nóng)村社會保障體系總體評價

烏江鎮(zhèn)現(xiàn)行農(nóng)村社會保障體系主要由農(nóng)村低保制度、新型合作醫(yī)療制度、社會養(yǎng)老保險制度、“五保”制度、扶貧救濟及優(yōu)撫安置制度等一系列制度構成。但各種保障制度在規(guī)范化程度、覆蓋率、保障水平以及實際發(fā)揮的作用上差異較大。南京市政府正式出臺了《農(nóng)村最低生活保障實施意見》，有關部門制定了實施細則，基本做到應保盡保，制度比較成熟規(guī)范，在全省乃至全國處于比較領先的地位。農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度全國正在試點，烏江鎮(zhèn)與南京市同步，全面推進，但目前在實際操作中籌資困難較大，報銷水平偏低，規(guī)范化水平有待進一步提高。農(nóng)民養(yǎng)老仍以家庭贍養(yǎng)和土地保障為主，與全國大多數(shù)地區(qū)的狀況相同，存在制度上的不穩(wěn)定性，保障效果不盡理想。另外，各項農(nóng)村社會保障制度建設普遍缺乏立法支持。總的來說，在目前城鄉(xiāng)經(jīng)濟快速發(fā)展所能提供的基礎條件上，農(nóng)村社會保障建設相對滯后，全市農(nóng)村社會保障事業(yè)水平亟待提高。

2.烏江鎮(zhèn)的農(nóng)村社會保障具體情況分析:

農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以來，農(nóng)村的社會保障體系和農(nóng)村保障對象狀況發(fā)生了很大變化，烏江鎮(zhèn)于2007年開始實行新型農(nóng)村社會保障制度，目前已初現(xiàn)成效。

(1)初步建立了農(nóng)村生活保障體系。一是實施農(nóng)村五保制度，保障老人安度晚年。按照“應保盡保、分類施保”的原則，對農(nóng)村無兒無女的孤寡老人納入救助的五保戶。目前，五保戶共有127戶，其中集中到敬老院供養(yǎng)為63人，占五保戶總數(shù)的49.6%。二是建立農(nóng)村低保補助制度。按照“特困重保，陽光操作”的原則，烏江鎮(zhèn)自1996年起，對農(nóng)村中因殘、因病等因素導致的貧困戶建立低保補助制度。目前，已年有275戶農(nóng)村貧困戶納入了農(nóng)村低保補助范圍，涉及1100人，占總人口的5%，根據(jù)社會生活指數(shù)和農(nóng)民平均收入每戶每月260-360元不等的標準進行補助。啟動了農(nóng)村低收入純農(nóng)戶增收工程，對人均純收入在2000元以下的農(nóng)村純農(nóng)戶在“增收項目”“多免多補”等方面給予全方位地資金補助，千方百計地增加農(nóng)村低收入群體的收入。

(2)著力推行農(nóng)村社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生保障。一是不斷增加社會養(yǎng)老保險參保面，同時實行村干部農(nóng)保進城保制度，現(xiàn)已將在職的50余名村干部由農(nóng)村養(yǎng)老保險轉納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險體系，從而徹底解決了他們的后顧之憂。二是切實保障失地農(nóng)民生活。對被征地農(nóng)民長遠生活通過養(yǎng)老保險渠道進行解決，從土地征償費中切出一塊為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險。改變以往將土地征用的各種補償一次性發(fā)放到失地農(nóng)民的做法，受到了廣大群眾的擁護。三是著力推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病醫(yī)療救助制度，全鎮(zhèn)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民達到21560人，占應參保人口的98%。四是推行重大疾病防控機制。近幾年浦口區(qū)財政持續(xù)增加投入，建立疾病防控中心，壯大了烏江鎮(zhèn)衛(wèi)生院(社區(qū)衛(wèi)生服務中心)，完善配套了醫(yī)療設施，村村建有衛(wèi)生室，形成了以區(qū)為中心，以鎮(zhèn)為紐帶，以村為基礎的疾病防控體系。

(3)逐步健全農(nóng)村教育保障體系。加大貧困學生的教育費用減免幅度。自1996年開始已對農(nóng)村中小學生減免部分學雜費，對特困生發(fā)放助學券，免費提供基本學習用品，同時積極爭取社會資助，利用社會資源解決貧困生的上學問題。

(4)大力實施農(nóng)村危房改造，保障農(nóng)民生命安全。自1996年開始實施危房改造，截止到目前已經(jīng)基本完成，在改造過程中，政府按每戶6000元的標準補貼，鎮(zhèn)政府和農(nóng)戶各籌一半，浦口區(qū)聯(lián)合烏江鎮(zhèn)共投入200.6萬元，其中農(nóng)民自籌占總額的一半，對農(nóng)村家庭危房進行了改造，保障了農(nóng)民的生命財產(chǎn)安全。

三、烏江鎮(zhèn)社會保障存在的問題

1.群眾參與養(yǎng)老、醫(yī)療保險意識不強，缺乏主動性

烏江“十里造船帶”，勞動力就業(yè)的途徑多數(shù)是到周邊船廠務工。受全球金融危機的影響，2009年造船企業(yè)也面臨較大困難，開工不足，用工減少。春節(jié)后已有50余人離開船廠回家，農(nóng)民就業(yè)壓力增大，農(nóng)民增收的壓力逐漸顯現(xiàn)。在收入得不到保障的情況下，農(nóng)民連溫飽都得不到保障，更何談參保呢?此外，還有部分烏江鎮(zhèn)的群眾錯誤地認為保險的資金應由政府負擔，不愿意自己出錢。這些種種原因使得當?shù)氐霓r(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險覆蓋面不廣。

2.鎮(zhèn)集體經(jīng)濟收入低，社會事業(yè)投入負擔較重，社保工作缺乏資金支持

由于新農(nóng)村建設的資金嚴重不足。僅2008年，村投入集體道路建設、河塘清淤、辦公場所建設等項目的資金達100多萬元，鎮(zhèn)集體負債較重。社會保障體系是一項投資量大、涉及面廣、情況繁雜的重要工程。健全農(nóng)村社會保障制度，除了省市補助、個人出資外，縣級財政補貼托底是關鍵，因此要建立健全農(nóng)村社會保障制度，做到養(yǎng)老、醫(yī)療保險人人惠及，烏江鎮(zhèn)還有很長的路要走。

3.社會保障管理制度不夠規(guī)范

目前，烏江鎮(zhèn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作還存在著體制不順，條塊分割的現(xiàn)實。像民政部門管社會救助，衛(wèi)生部門管農(nóng)村合作醫(yī)療，勞動部門管農(nóng)村養(yǎng)老保險，這種條塊分割的現(xiàn)實造成了政策、協(xié)調(diào)、資源共享等諸方面的矛盾，不利于社保工作的推動和開展。

4.社會保障部門人力資源有限，需要注入新鮮血液

目前，烏江鎮(zhèn)的社會保障工作主要依靠烏江鎮(zhèn)勞動和社會保障所開展，但是全所只有16名工作人員，他們又要照顧到各個村和各個組，可謂是一人多用，而且他們只拿標準工資，無專項經(jīng)費，從中可以看出鎮(zhèn)政府在對社會保障方面人力資源的配置缺口較大。

5.缺乏完善的法律保障

社會保障制度需要有力的法律法規(guī)來支撐。從目前我國農(nóng)村社會保障立法的狀況來看，突出的表現(xiàn)是立法層次低、立法主體混亂、立法層級無序，烏江鎮(zhèn)也不例外。

四、關于建立和完善農(nóng)村社會保障體系的建議

按照因地制宜、因人而異的原則，以多層次的保障方式覆蓋全鎮(zhèn)農(nóng)村各類人群，將有條件的農(nóng)民納入城保，被征地農(nóng)民納入征保，純農(nóng)民納入農(nóng)保，低收入貧困農(nóng)民納入低保，同時給予生活困難補助。加快建立“低水平、廣覆蓋、適度保障”的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

1.擴大宣傳，在主要街道、路口懸掛橫幅宣傳，制作展板、宣傳單，錄制宣傳磁帶、光盤，利用宣傳車巡回宣傳。[4]同時各村把新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險主要內(nèi)容、辦理手續(xù)程序在公開欄張貼，張貼到自然村，并分片召開村民代表、生產(chǎn)隊長和有一定影響力的人員會議廣泛宣傳，有廣播的村每天要滾動宣傳和縣新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策。

2.完善和加強農(nóng)村最低生活保障機制。在烏江鎮(zhèn)范圍內(nèi)，依靠各行政村和各生產(chǎn)隊，開展普查，對無收入來源、無勞動能力的農(nóng)戶，一個不漏地進行登記造冊，掌握實情，分類確定保障對象和標準，做到“應保盡保”。同時，要建立健全動態(tài)管理機制，對農(nóng)村低保制度實行動態(tài)管理，在每一個行政村設立巡禮員，積極配合好鎮(zhèn)政府做好社會保障動態(tài)管理工作，做到及時發(fā)現(xiàn)，及時解決，使一些突發(fā)貧困戶能有基本的生活保障。建立個人賬戶，確保社會保障基金保值增值，各人享受保障基金，主要靠自己的勞動積累，國家和地方財政給予大力扶持。加強規(guī)范管理，保證社會保障資金專款專用，減少不必要的資金流失。對社會保障資金實行嚴格的預算管理和監(jiān)督，確保社會保障基金的安全和完整。

3.大力推行農(nóng)村新型合作醫(yī)療保障機制。建立和鞏固農(nóng)村合作醫(yī)療制度，是解決因病致貧、因病返貧的有效措施之一。通過加大宣傳力度，把合作醫(yī)療、大病醫(yī)療保險相關政策及好處宣傳到各家各戶，提高農(nóng)民參保率。同時縣鎮(zhèn)增加財政投入，完善醫(yī)療保障救助辦法，切實解決好報銷手續(xù)繁瑣、報銷費用偏低、農(nóng)戶積極性不高、資金籌集難度大總量小、醫(yī)療救助面窄等具體問題，確保村覆蓋面達100%，參保率達95%以上。烏江鎮(zhèn)應該在完善現(xiàn)有農(nóng)村敬老院設備的基礎上，加快農(nóng)村敬老院建設，把分散供養(yǎng)的五保老人，全部集中到敬老院供養(yǎng)。依靠政府補助和社會資源，解決當前本鎮(zhèn)老年人看病難問題，依法保障老年人的合法權益，真正解決好老年人老有所養(yǎng)的問題。

4.確定鎮(zhèn)勞動和社會保障事務所是全鎮(zhèn)范圍內(nèi)新農(nóng)保工作的業(yè)務經(jīng)辦部門，負責新農(nóng)保的組織實施、統(tǒng)一管理、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。其主要職責:負責本鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)新農(nóng)保擴面參保和政策宣傳工作;負責本鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)參保人員基本信息錄入、參保資格審核、上報及日常信息查詢工作;負責本鎮(zhèn)新農(nóng)保業(yè)務、財務檔案管理，待遇領取、人員年審等工作;負責指導、督查本鎮(zhèn)、村(社區(qū))新農(nóng)保協(xié)管員開展工作。[3]

5.建立健全社會保障相關制度。在積極推進改革實踐的基礎上，烏江鎮(zhèn)應當根據(jù)全國統(tǒng)一立法的原則精神，制定地方性法規(guī)和實施細則，適時加快農(nóng)村社會保障的普及范圍，建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的、適用于城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者、資金來源多渠道、保障方式多層次、社會責任與個人責任相結合、權利與義務相對應、管理和服務社會化的農(nóng)村社會保障體系。

注:以上文章所涉及的數(shù)據(jù)來自烏江鎮(zhèn)民政局、社會保障局內(nèi)部資料

參考文獻:

〔1〕烏江鎮(zhèn)民政局、社會保障局.關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)工作和完善農(nóng)村社會保障體系的實施辦法〔R〕.2005

〔2〕胡強、黎樺.關于農(nóng)民工就業(yè)權益保障的調(diào)查報告——以湖北省潛江市高石碑鎮(zhèn)為例〔J〕.2009年5月

〔3〕烏江鎮(zhèn)民政局、社會保障局.南京市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法〔R〕.2007

〔4〕南京市政府辦公室.烏江鎮(zhèn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施方案〔R〕.2007