美國AFDC政策的演變

摘要AFDC政策是美國家庭福利制度的一個典型。在1935年羅斯福總統提出的社會保障制度起，到1996年克林頓政府家庭福利改革時廢止，在其存在的60年里，經歷了產生、完善、批判、廢止的四個階段，本文通過對這一制度的探究，來了解美國家庭福利制度的演變。希望對中國的福利改革有所借鑒。

關鍵詞ADC政策 AFDC政策 演變 評價

中圖分類號:c913文獻標識碼:A

社會發展與家庭福利是全球共同關注的問題。從1994年聯合國國際人口與發展會議通過的《行動綱領》，到世紀轉折之際千年發展目標，再到2002年聯合國第2屆世界老齡大會提出的《馬德里老齡問題國際行動計劃》，均體現出促進社會發展，提高家庭福利的理念。上述國際綱領和計劃的制定也有效推動了各國對社會發展和家庭福利問題的探討與研究。美國作為世界上的超級大國，同時也是福利大國，研究其家庭福利政策，對國際上家庭福利制度的研究和發展，都具有重要的意義。本文就通過對美國家庭福利中一個典型制度——AFDC政策的演變，探究美國家庭福利制度的演變。全文共分四部分:(1)AFDC政策產生的背景;(2)AFDC政策的發展;(3)AFDC政策的演變，從AFDC——TANF，AFDC政策的廢止;(4)學術界對AFDC政策的評價。

1 AFDC政策產生的背景

20世紀30年代的大危機給美國社會打來了沉重的苦難，廣大民眾生活困苦，處境悲慘，普通的民間慈善救濟已經無法滿足龐大的社會需求。福利改革的需求日益高漲。面對如此危急，早在1931年，時任紐約州州長的富蘭克林.羅斯福就促進紐約州立法機構通過了向該州向失去工作的民眾提供事業救濟的法案。揭開了美國政府干預福利改革的序幕。救濟工作從民間自愿轉向政府負責。然而，時任總統的胡佛卻對此不屑一顧。隨著危急的愈演愈烈，終于導致1935年羅斯福總統上任后的《社會保障法案》的出臺，該法案的通過標志著美國社會保障制度的正式誕生。其中的公共救助計劃就包括ADC(The Aid to Dependent Children)失依兒童補助計劃，目標是解決兒童貧困問題。由各州利用聯邦政府撥款向有子女的死者家庭、有子女的父母或無工作能力或單親家庭提供幫助。①20世紀60年代初，ADC政策經過重大變革，先是將ADC與失業父母結合，他們能夠因家里有失依兒童而受到援助，而后又將ADC改為失依兒童家庭補助(Aid to Families with Dependent Children)，簡稱AFDC，強調了維持家庭單元，援助以家庭為單位進行。如今，AFDC已經擴大到對需撫養子女的貧困家庭和失業者家庭。

2 AFDC 政策的發展

2.1 六十年代的福利改革

20世紀50年代末到60年代初，貧困問題稱為繼1923——1933年經濟危機，再一次引起了人們的關注的話題。這一時期，福利改革的思想發生了巨大變化。許多經濟學家認為，應當把擴大福利開支作為克服經濟衰退的一種手段。目的在于通過保持國民的購買力以實現經濟持續繁榮。在這種思想的指導下，福利改革應運而生。約翰遜總統認為，“偉大的社會，不僅需要滿足肉體和商業需要，而且要滿足人們對美的追求和對群體生活的渴望。”②約翰遜政府提出了“向貧困開戰”的偉大目標。具體做法是放寬福利限制條件，擴大福利覆蓋范圍。1967年，約翰遜總統就公共福利修正案提出了建議。該計劃的目的是通過促進接受福利者進入勞動市場從而減少領取福利金的人數。它規定“如果成年人拒絕接受就業和工作培訓，就會失去撫養未成年子女家庭資格。而決定參加就業培訓的成年人的權利在各州。”③這就將領取救濟與工作福利結合起來了。美國公共救助政策重心開始向勞動力市場政策轉移。這部分緩解了政府的財政負擔，鼓勵了人們工作的積極性，打擊了坐吃福利的部分懶漢，為美國家庭福利改革揭開了新的一頁。

尼克松于1968年提出了家庭福利改革法案，并成立了專門的福利與貧困問題的咨詢行動小組。該法案提出了十項指導性建議，其中強調必須實行工作福利。該法案不同于以前的重要一點是:不僅補助失業的窮人，也補助有工作的窮人。不僅發給無父親孩子的家庭，也發給有父親的家庭。

2.2 八十年代的福利改革

1981年里根政府在任時期對撫養未成年兒童家庭計劃做了重大變革。總體趨勢是大幅度的改變了對撫養未成年兒童的家庭津貼數目，降低聯邦政府對各州的補貼率。增加了撫養未成年兒童家庭的附加條件，規定任何收入高于州的需求標準150%的家庭不能享受撫養未成年兒童的家庭補貼;規定凡撫養未成年兒童家庭中的孩子不準備讀完中學學業或到19歲時仍不接受假期培訓者，不再受益;頭胎孕婦在孕期六個月后方能享有撫養未成年兒童家庭的津貼;享受撫養未成年兒童家庭津貼的人需在一些公共服務部門工作，領取相當于政府提供津貼的報酬等九項詳細的規定。這一計劃的實施，使許多家庭處在貧困線之下，使窮人更加貧窮。由于降低了工作刺激因素，使貧困家庭開始工作時反而比領取津貼時生活水平更低。

該計劃的流產，促使美國國會在1988 年通過“家庭援助法案”要求重新加強工作福利力度，每州至少要求20 %的受益者參加培訓和尋找工作。該法案旨在將“未成年孩子家庭援助”項目的收入支持計劃轉向強制工作和培訓計劃，但收效甚微。

3 從AFDC到TANF——克林頓家庭福利變革

20世紀90年代，美國的家庭福利制度陷入新的危機，引起了人們對社會福利的信任危機。社會保障過度也造成競爭觀念淡薄和家庭觀念、道德觀念淡化。許多年輕人甚至認為照顧老人完全是政府和社會的事;撫養未成年子女也被認為是政府的責任，失業窮人不愿結婚或假離婚，騙取社會保障金的現象屢見不鮮，這些嚴重引起了美國的家庭危機。迫使克林頓政府對美國的家庭福利進行大刀闊斧的改革，尤其是對撫養未成年孩子的家庭補助項目。

克林頓政府認為:穩定的雙親家庭是美國兒童免遭貧困的最佳保護。因此其改革的主要思想側重于保持穩定的家庭，對有贍養負擔的家庭進行稅款減免;擴大對獲得受益稅額的減免;改革離婚法;鼓勵父母負起責任;便利家庭的工作場所;維護家庭政策。④通過對單身母親提供免費的技能培訓，有幼小子女者政府出資送幼兒園，最終實現自食其力，而不是坐吃福利。

1996年7月13日，克林頓在無線電臺演說中表示:“如果有工作要求，提供機會并要求責任心，我很樂意將福利改革法案變成法律。”并期望下個月有一個兩黨福利改革的議案，其目標包括:結束61年來領取聯邦福利金的資格，給各州決定自己計劃的權利;限制福利金為期五年;州有權早些時間廢除福利金并決定新的工作要求;1996年7月18日，眾議院以256對170票通過了歷史性的福利改革法案。這一議案被認為是羅斯福建立福利制度以來美國福利政策發生的最重大的變革。至此，“未成年孩子家庭援助”被徹底廢除，代之以“貧困家庭臨時援助”( Temporary Assistance for Needy Families ，簡稱TANF) 。

4 對AFDC政策的評價

有的學者認為，AFDC制度使美國的主流價值觀收到挑戰，在所有公共援助項目中，撫養未成年子女家庭補助項目不僅是規模最大，花費最多的項目，而且是效果最差，爭議最多的項目。例如中國社科院世界史研究所得徐再榮教授就持這種觀點，在其《當代美國的福利困境與福利改革》一文中就對AFDC制度對美國人的工作倫理、家庭結構等方面所產生的負面影響作了詳細介紹和具體分析。

當然，對這一制度的評價并不全是反對之音。許多學者仍然對AFDC制度表示肯定。它使許多窮人擺脫了暫時的貧困，使許多單身家庭的孩子有接受教育的機會，同時也使許多母親能夠有時間和機會去工作。

總之，任何一項制度的存在必然有其存在的價值，但如果不順應當時的歷史潮流，不順應社會發展的話，其滅亡也是不可避免的。AFDC政策作為美國家庭福利改革最重要的組成部分，其產生、發展、廢止的歷史過程反映了美國家庭福利改革不斷進步和不斷改革的過程。從直接接受福利轉為接受福利與工作機制聯合起來，再到由政府提供工作機會和工作培訓，美國的家庭福利改革在不斷探索中前進。

參考文獻

[1]羅玉俊.美國AFDC制度發展中的社會不平等分析.南京大學勞動人事與社會保障系，江蘇南京.

[2]Carl M. Brauer ，“Kennedy ， Johnson and t he War on Poverty ，”J ournal of A merican History ，Vol . 69 ， No. 1 (J une 1982) :98-119.

[3]黃安年.當代美國的社會保障政策.中國社會科學出版社，1998.

[4][美]威爾·馬歇爾，馬丁·施拉姆.克林頓變革方略.進步政策研究所:229-242.