從美日模式看中國電視劇行業管理的優化選擇

從1958年我國第一部電視劇問世至今，我國的電視劇已經走過了五十幾個春秋。電視劇已成為廣大人民群眾文化生活中的重要組成部分。從全球視野來看，電視劇在國際影視文化產業中也同樣占據突出地位，成為各國文化產業發展和文化實力競爭的有力支撐。中國電視劇要在產業化進程中實現長效發展，并且成為中國對外文化交流，參與國際影視產業競爭的拳頭產品，就需要在不斷整合創作資源，更新創作理念，豐富創作實踐的同時，廣泛借鑒全球范圍內的行業管理經驗，不斷適應行業發展的實際需要，優化我國電視劇行業管理的路徑。

一、美國、日本的電視劇管理模式

由于廣播電視體制的差異，國外的電視劇管理模式與我國存在一定的差異。目前，世界上廣播電視體制主要有政府主導下的國有體制、完全市場化運作的商業體制以及公共廣播電視體制。所謂公共廣播電視是指以公共視聽費、社會資助為主，國家財政補貼為輔，建立服務于公共利益和對全社會負責的廣播電視體制。一般來說，擁有公共廣播電視的國家都采取了雙軌制體制，即公共廣播電視與商業體制并存。國有廣播電視體制以我國為代表，商業廣播電視以美國為代表，雙軌制以日本及西歐的一些國家為代表。縱觀國外廣播電視體制下的電視劇管理，無論是完全商業化的體制，還是雙軌體制，其管理模式都體現了公共管理的新理念，具體體現在：

1、管理主體：政府機構、行業自律組織和社會監督并存。以美國和日本為例，雖然廣播電視體制不完全相同，但是在電視劇管理方面，實施管理行為的主體都是政府機構、行業自律組織和社會監督并存。

美國廣播電視管理的主要政府機構是聯邦通信委員會（The Federal Communications Commission，簡稱FCC），是一個獨立的政府部門，負責管理國際和美國國內的電子通信和傳播，使其遵照“公眾的利益、便利和需要”有秩序地發展，其管轄范圍包括無線通信（包括廣播電視）、有線通信（包括廣播電視）和衛星傳輸系統（同樣包括廣播電視）。FCC對包括電視劇在內的廣播電視節目的管理主要依靠法律條文。

除FCC外，美國的行業協會、社會監督力量在電視劇管理中發揮了非常重要的作用。美國電視劇管理方面的行業協會主要有：全國廣播電視聯盟（National Association of Broadcasters）、美國有線電視聯盟（National Cable Television Association ）、美國影視協會（Motion Picture Association of America）、美國編劇協會（The Writers Guild of America）、美國電影電視制片人聯盟（Alliance of Motion Picture and Television Producers）、美國電視評論家協會(The Television Critics Association)等，行業協會和自律組織分工比較細致，在電視劇生產的每個環節都有相應的協會進行維權、監督和管理。除了行業協會或聯盟發揮管理職能外，美國電視劇管理十分重視公眾的參與，公眾以監督的方式參與到管理過程中來。一方面，公眾參與有助于形成電視劇相關的立法及政策環境，另一方面公眾與電視劇從業人員的直接交流，對行業的自我規范施加影響。

作為雙軌體制的日本，日本廣播電視協會（NHK）作為公共廣播電視也承擔著公共服務、管理的職能，與之對應的是日本的商業廣播電視成立了日本商業廣播電視聯盟，作為行業自律組織協調著廣播電視界內的具體事務。與美國不同的是，日本政府在廣播電視管理方面充分尊重NHK、日本商業廣播電視聯盟的自律，雖然政府也出臺相關的法規進行管理，但是較之美國更為宏觀。日本其他涉及到電視劇管理的機構有放送倫理節目提升機構（Broadcasting Ethis Program Improvement Organization）下屬的分會“日本放送倫理檢證委員會”、日本影視制片人協會、日本電視作家協會等。雖然日本涉及電視劇管理的行業協會也比較多，分工相對比較細致，但是與美國相比還遜色一些，大部分的管理工作還是基于整個大的廣播電視行業管理的范疇之中的，細分的電視劇自律組織相對較少。在社會監督方面，主要表現方式是接受公眾的投訴、在對相關問題進行研究討論時邀請公眾代表參加等。

2、內容管理：依靠健全的法律體系和行業規制。與我國電視劇管理模式不同，商業體制、雙軌體制國家的電視劇內容管理主要是依靠相關法律以及行業自律規制。

美國廣播電視內容管理依據的主要法規是《美國聯邦通信法》，在此基礎上又細化出臺了《2005年廣播電視反低俗內容強制法》、《2005年淫穢與暴力廣播電視內容控制法》以及《2005年兒童友好電視節目法》，其中一些內容對《美國聯邦通信法》進行了修訂和補充。除了健全的法律體系外，美國行業協會制定的一些規定在規范、協調電視劇生產、制作及播出方面也起到了積極的作用。在這些規制中，最具代表性的當屬電視分級制度（TV Parental Guidelines System）。1996年，美國廣播電視聯盟、美國有線電視廣播協會和美國電影協會仿照電影分級制度主動在電視節目中加入15秒鐘電視節目分級提示。1997年1月1日，電視分級制度正式推出。日本廣播電視相關法律主要有《廣播電視法》，主要的規制來自于行業自律規范，有：NHK以及商業廣播電視聯盟聯合制定的行業規范《廣播電視倫理基本綱領》，NHK制定的《國內廣播電視節目基準》、《國際廣播電視節目基準》，商業廣播電視聯盟制定的《日本商業廣播電視聯盟播放基準》、《日本商業廣播電視聯盟報道指針》等。

就電視劇內容管理而言，美日兩國的相關管理規定零散于廣播電視的法規中，而規制的范圍主要體現在對電視劇暴力、色情以及未成年人保護等方面。美國的電視節目分級制度的最終目的也是為了限制暴力、色情內容對未成年人的影響。在抵制暴力、色情等內容方面，無論是在法律中，還是在行業自律規定中，美日兩國都有較為細化的標準，便于執行。與美國不同的是，日本并未對電視節目實行分級制度，主要是采取播出機構自律的方式，通過節目編排以及告示提醒的方式，避免未成年人接觸不適合觀看的電視劇。

從管理方式來看，與我國不同的是，美日兩國對電視劇都沒有事前審查制度，完全靠電視劇生產制作者自律執行法律、行業規定，電視劇播出之前沒有管理限制。其管理途徑主要是播出期間的監督以及公眾輿論監督，一旦發現有違規之處，立即參照法律法規、行業規定執行處罰。

3、管理效益：自發式的有序發展。在商業廣播電視體制下，美國的電視劇產業從建立之初就是以市場為導向，而美國政府一直都以產業管理的方式管理電視劇產業，主要體現在法律層面的限制和監督。在比較細化的環節，美國政府更愿意采取放手給相關行業協會、鼓勵公眾共同參與管理的方式。因而，對比公共管理理論，美國在電視劇管理上基本走的是公共管理路徑。

不同于美國，日本的公共廣播電視NHK因其經費來源主要是收視費用和企業贊助，不存在廣告收益問題，其終極目標仍然是公益性，政府的管理訴求主要集中在“公益性”上。而商業廣播電視則類似于美國，已經實現完全市場化的運作，政府對商業電視劇產業直接管控的程度也非常少，主要通過行業協會組織的自律作用實現管理。實際上，無論是本身就帶有公共特征的公共廣播電視，還是產業化嚴格自律的商業廣播電視，其追求的共同管理目標是一致的。這樣，日本的電視劇管理也帶有濃厚的公共管理色彩。

美國、日本的電視劇產業發展都比我國成熟，其電視劇行業管理在以市場為主導的前提下，注入公共管理因素，從更廣泛的公共利益出發，保障了電視劇產業積極、健康的發展。美日的電視劇管理模式對我國電視劇管理有一定的借鑒意義。

二、美日模式對我國電視劇管理的啟示

借鑒美國和日本電視劇公共管理的先進經驗，對照我國電視劇管理的現狀，可以從以下幾個方面優化我國電視劇的行業管理。

1、多元化建構產業管理主體。目前我國黨政管理部門在電視劇行業管理中發揮了重大作用，很多具體事務也需要由黨政管理部門直接管理，這一方面增加了政府組織管理的負擔和難度，另一方面在某種程度上也限制了非政府組織的發展。2009年以前，我國電視劇專業性行業非政府組織只有2家，即電視制片委員會、首都廣播電視節目制作協會。2009年，中國電視導演工作委員會成立，使得這一隊伍有所壯大。雖然這3個專業性組織在業內發揮著聯絡、協調、服務、溝通、自律、維權的職能，但是發展規模與我國日益壯大的電視劇產業還是極不匹配的。理想的管理模式應當是，政府在行業中直接管理的事情越少，行業組織、行業協會在行業當中起的作用越大，這樣電視劇市場才越成熟。其實，關于這一點，國家廣電總局電視劇管理司已經意識到問題的存在，也在積極鼓勵電視劇行業非政府組織的發展壯大。電視劇管理司李京盛司長在接受記者采訪，談及電視劇管理的最終目標時表示：“政府管宏觀、管政策，市場行為更多的由行業組織來協調、管理、自律、維權。”反映出政府已經意識到行業非政府組織的重要作用，以及構建未來電視劇管理模式的發展方向。政府行政管理與行業組織溝通、協調、自律的管理職能相結合，體現了管理手段逐步適應電視劇市場化的發展需求，將更具實效。

2、多渠道表達公眾意志。電視劇相關政策的出臺與人民群眾的利益特別是文化生活訴求緊密相關，因此政策制定和管理決策的過程中應該體現公眾意志的參與。作為電視劇管理的目標受益者，公眾必須參與到管理過程中來，才能實現管理的利益最大化。在傳統意義上的行政管理模式下，行政部門出臺意見或指令性文件，往往會忽視公眾的意見和反映，只從行政部門所期望達到的利益出發，因而部分公眾的利益或需求得不到保障和滿足。我國現階段電視劇管理中，公眾參與管理的程度比較少，公眾時常被動地接受管理造成的后果。實際上，忽略公眾因素的管理方式，可能在某一階段能夠達到一定的效果，但是長此以往難免會與公眾的認同感出現或多或少的偏移。讓公眾廣泛參與到電視劇管理中來，有利于管理實現目標效益的最大化?？疾煳覈娨晞」芾憩F狀，公眾參與管理的過程不可能一蹴而就，大體可以通過建立聽證會制度、開展民意調查、注重民意上傳等途徑來實現。

3、均衡化建構管理規制?，F有的電視劇管理模式突出的是電視劇的意識形態功能，將電視劇更多地看成是宣傳工具。從電視劇創作、生產、發行、交易、播出這個產業鏈條來看，現有的電視劇管理規制主要集中在內容創作和播出環節，而針對電視劇發行、交易等具體市場行為并沒有引導性的政策規定，對于整個電視劇產業發展宏觀性的引導也較為缺失?？梢哉f，尊重電視劇產業的自主市場行為是遵循了市場經濟的客觀規律，但是在現有我國電視劇產業中的無序競爭行為，管理部門應當進行相應的調節。由于我國電視劇行業非政府組織力量不夠壯大、作用發揮有限，有些市場失靈的行為，政府部門不能坐視不管。而對意識形態監管過于突出，體現的是現有的電視劇管理主體過分關注管理主體的利益，在一定程度上忽視了公眾的訴求，部分意識形態方面的規制會直接影響到創作資源和投資者的利益。由于電視劇意識形態和產業屬性兼具的特殊性，在強調其意識形態屬性的同時，必須要兼顧到其產業屬性。因此，電視劇管理必須要考慮到該行業產業、市場因素，通過有效的產業管理，構建自由競爭的電視劇傳統播出市場，實現新興媒體與電視媒體競爭政策的平等化，提升電視劇管理的法制化水平，從而實現意識形態監管與產業管理的均衡?！?/p>

（作者單位：江蘇省廣播電影電視局）

責編：姚少寶