企業(yè)負責人經(jīng)濟責任確認的依據(jù)

企業(yè)負責人經(jīng)濟責任確認依據(jù)，是指據(jù)以判斷責任人履行經(jīng)濟責任過程中經(jīng)營活動的是與非、評價企業(yè)經(jīng)營績效優(yōu)與劣的準繩，是企業(yè)負責人在履行經(jīng)濟責任時應遵守的相關法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度和應恪守的崗位職責和行為準則，同時也是提出審計意見、做出審計決定的根據(jù)。從不同角度看，其在法理結構、行政管理和公司治理結構上具有層次性，在邏輯關系上具有相關性，在時間上具有時效性，在空間上具有地域性的特點。例如:按其性質(zhì)可分為法律法規(guī)、規(guī)章制度、指標計劃合同及經(jīng)濟技術標準等類別;按其目標可分為真實性和公允性、合法性和合規(guī)性、合理性和效益性三類;按其來源可分為外部依據(jù)和內(nèi)部依據(jù)兩類等。本文嘗試從性質(zhì)分類的角度對經(jīng)濟責任確認的依據(jù)進行論述。

一、企業(yè)負責人經(jīng)濟責任確認的法律規(guī)定

法律是國家意志的集中體現(xiàn)，是確定企業(yè)負責人經(jīng)濟責任最根本的依據(jù)。1993年12月29日第八屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過的《中華人民共和國公司法》，拉開了國有企業(yè)公司制改革的序幕，企業(yè)負責人經(jīng)常以董事長、總裁或總經(jīng)理的身份出現(xiàn)在企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動中。2005年全國人大又根據(jù)形勢的發(fā)展進行了修訂，對企業(yè)及企業(yè)負責人的經(jīng)濟責任進一步在法律層面上進行了規(guī)范。規(guī)定董事、監(jiān)事、高級管理人員應當遵守法律、行政法規(guī)和公司章程，對公司負有忠實義務和勤勉義務。董事、監(jiān)事、高級管理人員不得利用職權收受賄賂或者其他非法收入，不得侵占公司的財產(chǎn)。同時也對公司的董事、監(jiān)事、高級經(jīng)理所承擔的義務和在經(jīng)濟活動中的行為進行了詳細規(guī)定，董事、高級管理人員不得有下列行為:(1)挪用公司資金;(2)將公司資金以其個人名義或者以其他個人名義開立賬戶存儲;(3)違反公司章程的規(guī)定，未經(jīng)股東會、股東大會或者董事會同意，將公司資金借貸給他人或者以公司財產(chǎn)為他人提供擔保;(4)違反公司章程的規(guī)定或者未經(jīng)股東會、股東大會同意，與本公司訂立合同或者進行交易;(5)未經(jīng)股東會或者股東大會同意，利用職務便利為自己或者他人謀取屬于公司的商業(yè)機會，自營或者為他人經(jīng)營與所任職公司同類的業(yè)務;(6)接受他人與公司交易的傭金歸為己有;(7)擅自披露公司秘密;(8)違反對公司忠實義務的其他行為。通過以上各項規(guī)定可看出，《公司法》對董事、監(jiān)事、高級管理人員的各項義務和禁止行為進行了具體的規(guī)范，是確認企業(yè)負責人經(jīng)濟責任最為直接的法律依據(jù)。《中華人民共和國會計法》中規(guī)定，單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。同時對公司、企業(yè)經(jīng)濟業(yè)務事項核算的原則和禁止行為做出了明確規(guī)定，如按照國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定確認、計量和記錄資產(chǎn)、負債、所有者權益、收入、費用、成本和利潤等。在第二十八條中規(guī)定，單位負責人應當保證會計機構、會計人員依法履行職責，不得授意、指使、強令會計機構、會計人員違法辦理會計事項等。《會計法》中的這些規(guī)定對企業(yè)負責人在經(jīng)濟活動中會計控制的建立、會計資料的真實性、完整性、會計核算的規(guī)范性方面應負的經(jīng)濟責任提供了直接的依據(jù)。同時，在《中華人民共和國審計法》第二十五條中規(guī)定，審計機關按照國家有關規(guī)定，對國家機關和依法屬于審計機關審計監(jiān)督對象的其他單位的主要負責人，在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財政收支、財務收支以及有關經(jīng)濟活動應負經(jīng)濟責任的履行情況，進行審計監(jiān)督。該項規(guī)定不但明確了審計機關的權限、審計對象、審計范圍，而且對單位主要負責人應負的經(jīng)濟責任提出了宏觀而概括的要求，是開展經(jīng)濟責任審計、確認企業(yè)負責人經(jīng)濟責任最重要的法律依據(jù)。此外，在《合同法》、《勞動法》、《統(tǒng)計法》、《擔保法》等其它經(jīng)濟類法律中，也有相關條款對企業(yè)負責人的經(jīng)濟責任進行了相應的規(guī)范。

二、企業(yè)負責人經(jīng)濟責任確認的行政法規(guī)規(guī)定

在國務院各部委頒布的法規(guī)規(guī)定方面，最早明確企業(yè)負責人經(jīng)濟責任的是1994年頒布的《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》，規(guī)定廠長(經(jīng)理)作為企業(yè)的法定代表人，對企業(yè)全部法人財產(chǎn)及其凈資產(chǎn)的保值增值狀況承擔經(jīng)營責任。此條例規(guī)定的經(jīng)濟責任較為單一，僅是經(jīng)營責任，沒有涉及企業(yè)負責人在其他經(jīng)濟活動中履行崗位職責時應承擔的經(jīng)濟責任。2003年頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中，明確了企業(yè)負責人應承擔起建立現(xiàn)代企業(yè)制度、國有資產(chǎn)保值增值等方面的責任。2006年《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》中規(guī)定，企業(yè)負責人應建立重大安全生產(chǎn)事故、環(huán)境污染事故和質(zhì)量事故、重大經(jīng)濟損失、重大法律糾紛案件、重大投融資和資產(chǎn)重組等重要情況的報告制度，違反國家法律法規(guī)和規(guī)定，導致以上事項發(fā)生造成重大不良影響或造成國有資產(chǎn)流失的，應承擔相應的責任。行政法規(guī)中最具權威的應該是中辦發(fā)[1999]20號《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領導人員任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》，對國有企業(yè)領導人員的經(jīng)濟責任進行了全面的規(guī)范，具有很強的操作性，為國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領導人員任期經(jīng)濟責任審計提供了直接的依據(jù)，并為其他相關行政法規(guī)的制定提供了極具價值的參考，是目前開展企業(yè)經(jīng)濟責任審計中應用范圍最廣的法規(guī)。其中明確了任期經(jīng)濟責任的概念并對經(jīng)濟責任進行了首次分類，即企業(yè)領導人員任職期間對其所在企業(yè)資產(chǎn)、負債、損益的真實性、合法性和效益性，以及有關經(jīng)濟活動應當負有責任，包括主管責任和直接責任。

此外，2006年國資委頒布的《中央企業(yè)經(jīng)濟責任審計管理暫行辦法》及其實施細則，對中央企業(yè)的經(jīng)濟責任審計進行了全面的規(guī)范，將企業(yè)負責人應承擔的經(jīng)濟責任更為明細化。明確了企業(yè)負責人本人應當負有的直接責任和主管責任。其中:直接責任是指企業(yè)負責人因?qū)χ鞴艿馁Y產(chǎn)經(jīng)營活動和財務管理事項未履行或者未正確履行職責，致使企業(yè)經(jīng)營管理不善，或由于決策失誤而事后又處理不力以及違規(guī)操作等，造成所在企業(yè)經(jīng)濟損失或經(jīng)濟效益下降應負的經(jīng)濟責任。主管責任是指企業(yè)負責人在其任期內(nèi)對其所在企業(yè)資產(chǎn)和財務狀況，以及有關經(jīng)濟活動應當負有的直接責任以外的領導和管理責任。另外，還列舉了企業(yè)負責人應負有直接責任的行為:(1)直接違反國家財經(jīng)法規(guī)和財經(jīng)紀律的;(2)授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反國家財經(jīng)法規(guī)的;(3)失職、瀆職的;(4)其他直接違法違規(guī)行為。

三、企業(yè)負責人經(jīng)濟責任確認的地方法規(guī)規(guī)定

除國務院頒布的一系列行政法規(guī)外，各級地方政府也結合實際情況出臺了相關的法規(guī)，如《河北省人民政府國資委所出資企業(yè)負責人重大經(jīng)營責任追究暫行辦法》、《安徽省屬企業(yè)負責人重大經(jīng)營決策責任追究試行辦法》等，對地方管理的企業(yè)負責人在經(jīng)營管理、投資決策、對外擔保、資金運作、境內(nèi)外上市、產(chǎn)權交易、改制重組、兼并破產(chǎn)等過程中應承擔的責任進行了明確，并規(guī)定對因違反法律法規(guī)規(guī)定或決策程序，濫用職權、疏于管理、玩忽職守，造成企業(yè)國有資產(chǎn)重大損失或重大不良社會影響的，將進行責任追究，為地方國有企業(yè)負責人經(jīng)濟責任的確認提供了重要依據(jù)，有力地支持了地方政府經(jīng)濟責任審計工作的開展。

四、企業(yè)章程或制度對企業(yè)負責人經(jīng)濟責任的規(guī)定

企業(yè)章程是關于企業(yè)組織和行為的基本規(guī)范。企業(yè)章程不僅是企業(yè)的自治法規(guī)，而且是國家管理企業(yè)的重要依據(jù)。在企業(yè)章程的相關條款中詳細規(guī)定了董事、監(jiān)事、高級管理人員應當遵守法律、行政法規(guī)和企業(yè)章程，對企業(yè)負有忠實義務和勤勉義務，以及應禁止的行為，是界定和評價企業(yè)負責人經(jīng)濟責任的直接依據(jù)。

此外，已建立內(nèi)部控制制度的企業(yè)，對企業(yè)的管理結構進行了分層、分級，并對不同層級分配了不同的權責，在確定這些企業(yè)負責人的經(jīng)濟責任時，可根據(jù)內(nèi)控制度中相應的權責履行情況進行確認和評價。例如，《中國石油化工集團公司2008版內(nèi)部控制手冊》權限索引中規(guī)定，對直屬單位現(xiàn)有經(jīng)濟活動劃分為收入管理、成本費用管理以及財務報告編制等十五個方面，并對領導辦公會、主要負責人、分管領導、總會計師、主辦部門負責人應履行的職責進行了具體劃分，如主要負責人在收入管理方面的權責有:單筆賒銷信用期限3～6個月，或單筆賒銷額(或單一客戶累計賒銷額);在年度產(chǎn)品銷售計劃5%～10%間的。在采購管理方面的權限有:未采用招標方式的單筆采購金額≥年度采購預算總額5%的供應商選擇與價格確定;退貨金額≥該采購事項年度計劃5%的索賠或折讓等，但在擔保、資產(chǎn)、產(chǎn)權管理方面就沒有分配權限。

五、業(yè)績合同或經(jīng)營契約對企業(yè)負責人經(jīng)濟責任的規(guī)定

從經(jīng)濟責任審計工作開展的實際情況看，出資人與企業(yè)負責人之間的約定主要是以業(yè)績合同的形式表現(xiàn)的。《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》第四條規(guī)定，年度經(jīng)營業(yè)績考核和任期經(jīng)營業(yè)績考核采取由國資委主任或者其授權代表與企業(yè)負責人簽訂經(jīng)營業(yè)績責任書的方式進行。簽訂的《經(jīng)營業(yè)績責任書》中的相關條款將可成為確定企業(yè)負責人經(jīng)濟責任的重要依據(jù)。明確了任期經(jīng)營業(yè)績考核指標包括基本指標和分類指標。基本指標包括國有資產(chǎn)保值增值率和三年主營業(yè)務收入平均增長率。分類指標由國資委根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)特點，針對企業(yè)管理“短板”，綜合考慮反映企業(yè)技術創(chuàng)新能力、資源節(jié)約和環(huán)境保護水平、可持續(xù)發(fā)展能力及核心競爭力等因素確定，具體指標在責任書中確定。

六、企業(yè)負責人經(jīng)濟責任中廉潔自律方面確認的依據(jù)

一般而言，企業(yè)負責人廉潔自律方面責任確定的依據(jù)主要是看其是否違反了1993年以來中紀委關于領導干部廉潔自律的若干規(guī)定，主要包括《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定(試行)》(中紀發(fā)[2004]25號)國資委《關于規(guī)范中央企業(yè)負責人職務消費的指導意見》等。這些規(guī)定多散見于中紀委下發(fā)的有關文件、通知中，歸納起來主要涉及十一個方面，共計“七十八個不準”，都是些硬性規(guī)定，限于篇幅就不在此一一列舉了，實際工作中只需對照有關規(guī)定，取得相關證據(jù)，就能對其廉潔自律方面的責任有一個準確的界定和評價。

從以上幾個層次全面理解和深刻領會企業(yè)負責人經(jīng)濟責任確認的依據(jù)，既有助于增強企業(yè)負責人履行職責、義務的自覺性、開展有關經(jīng)濟活動的合法性和審計評價的公正性，又有利于企業(yè)經(jīng)營目標的順利實現(xiàn)和推動經(jīng)濟責任審計工作健康持續(xù)地發(fā)展。

(作者單位:中國石化審計局)