科研事業單位全面預算管理的現實障礙與對策

“凡事預則立，不預則廢”。全面預算管理在科研單位經營中具有舉足輕重的地位。全面預算管理能夠實現科研單位內部資源的全面整合，預算管理能夠實現有效的業績考評，最終控制科研單位的經營活動。本文從實際工作需要出發，對全面預算管理進行了深入的研討，將相關的理論知識全面、系統地融入科研單位推行預算管理的實踐中;分析了目前科研單位在預算管理工作中推行不力、運行效果不佳的癥結所在，并提出了解決問題的辦法。

一、我國科研單位全面預算管理的現實障礙

我國科研單位在全面預算管理實施過程中雖然取得了一定的成效，但是，就目前來看還存在若干問題，這些問題大大影響了我國科研單位全面預算管理的實施。

1.高層對全面預算管理的戰略地位認識模糊。

有的高層認為全面預算管理就是財務部門的事。從而沒有把全面預算對科研單位戰略的全面支持功能表現出來，使科研單位全面預算目標缺乏權威性，全面預算執行缺乏嚴肅性，全面預算實施結果缺乏激勵性，最終使全面預算管理陷入困境。由于我國科研單位建立現代科研單位制度剛剛起步，駕馭市場的能力不強，對科研單位目標計劃的管理往往只限于局部或個別項目。例如全員參與不夠，取得制定預算的各項標準有一定的困難，更談不上依據預算制定合理的現金流量預算。因此，在預算指標的確定上可能缺少科學依據和可控制性，使預算執行者感到自己的行動影響不到結果;以不可控的預算執行結果考核下屬，會挫敗下屬單位的工作積極性。

2.科研單位全面預算指標有效性差。

同時一些科研單位全面預算指標有效性差，表現為蓄意夸大業務活動預計耗用的資源量及作業難度或蓄意壓縮業務活動預計產出水平。產生預算松弛的誘因或是管理者通過壓低產出預算指標，使實際業績增大以謀取較高的獎勵性報酬，爭取升遷機會;或是通過編制有足夠彈性的預算指標，防止經營不確定性導致無法完成預算的風險;或是通過提高資源耗用預算目標，爭奪有限的稀缺資源，降低本部門完成全面預算指標的難度。

3.全面預算重編制、輕執行。

大多數科研單位在全面預算管理中普遍存在重編制、輕執行的現象。缺乏嚴格的監督制度，執行的隨意性大，預算調整權利沒有相應的制衡機制，超預算和無預算的項目可能因為預算調整權的濫用而照樣開展，預算對實際行為的預控作用嚴重受損，嚴重影響管理水平的發揮。

4.全面預算考評體系不完善。

許多科研單位在全面預算管理過程中，存在缺乏全面預算管理組織體系保障的問題，普遍把預算工作當成財務部門的責任，其他部門只是輔助工作。從總體上看，在我國由專門的預算機構做出預決策的科研單位還不到20%，而其余的科研單位或是由領導做出或是由財務部門做出，削弱了預算的科學性和權威性，造成科研單位預算的軟約束，使預算缺乏可操作性，脫離了預算“全面、全額、全員”的特性。況且即使預算不脫離實際，如果沒有基層人員的參與，預算在執行過程中也會遇到很大的阻力。其主要原因是我國科研單位全面預算管理的考評體系不完善，使預算不能成為科研單位的硬約束，失去其應有的權威性和嚴肅性。由于只在年終考核預算指標，又未形成定期或不定期的預算反饋制度，責任不明確，成本控制的具體指標難以落實到實處，對預算工作負有成效的單位和個人沒有相應的激勵措施，都會影響管理工作的深入開展。

二、我國科研單位全面預算管理體系的建立

1.建立原則。

科研單位推行全面預算管理制度，要掌握五項原則:一是堅持全局性原則，局部利益要服從全局利益;二是堅持平衡性原則，正確處理好各方面的關系;三是堅持效益性原則，優化資源配置;四是堅持靈活性原則，做到不僵化死板;五是堅持可實現性原則，做到收支相結合。科研單位在這五項原則基礎上就可以編制全面、全額、全員預算。

2.建立措施。

(1)樹立科學的全面預算管理觀念。

科研單位有效實施全面預算管理必須樹立正確的觀念，必須由科研單位的最高管理層進行組織和指揮，高層必須承擔起“項目負責人”的角色，才能確立預算應有的地位，實施預算的部門、單位才能順利完成協同。科研單位實施預算管理是提升科研單位整體管理的重要手段，其核心職能就在于對科研單位的業務流、資金流、信息流和人力資源流進行全面整合。通過對錢和物的運行方式——資金流和業務流進行事前規劃，并將其按照職權范圍落實到相應的責任人身上，再將業務體系和數量價值體系整合到信息體系中，實現科研單位運行和管理的高度信息共享化。從戰略管理的過程來看，科研單位的戰略管理包括戰略調研、規劃、實施、控制和評價五個階段。在戰略調研和規劃這兩個階段，用往年的預算管理實施情況作為全面評價科研單位的戰略環境和科學規劃科研單位的總體戰略、分部戰略以及職能戰略的事實依據;在戰略實施階段，科研單位總體戰略、分部戰略、職能戰略的目標都需要通過全面預算來層層分解，戰略目標的實施需要全面預算提供保障;在戰略控制階段無論是戰略性控制、戰術性控制還是業務性控制，全面預算管理控制都是一個非常重要的手段;在戰略評價階段，全面預算管理的實施結果更是評價戰略管理效果的重要事實依據。即科研單位戰略與預算是一種互動關系，戰略決定預算，預算支持和修正戰略。

(2)健全預算管理組織機構。

為了使整個預算工作有條不紊地進行，應在科研單位內部專設一個預算管理委員會負責預算的編制、實施、控制、協調和指導。下設預算管理工作組，工作組成員由各單位、部門行政主要負責人組成，建立各單位、部門行政主要負責人責任制，由各單位、部門負責人對預算編制、執行進行全過程負責制。這是科研單位強化經營管理，增強競爭力，提高經濟效益的一項長期任務。因此，要把全面預算管理作為加強科研單位內部基礎管理的首要工作內容，成立預算管理組織機構，并確定預算管理的第一責任人為各單位、部門的行政主要負責人，切實加強領導，明確責任，落實措施。通過科研單位財權的預先安排來約束科研單位經營行為。有利于解決財務治理結構問題。這表現在:一是可以擴大科研單位財務治理范圍。科研單位全面預算應致力于處理包括股東、債權人、管理人員與員工等不同利益關系的人在內的財務關系。二是優化科研單位財權配置問題。使科研單位配置財務活動的決策權、執行權、監督權和控制權能充分體現財權分配的一般原則，即:股東大會擁有財務經營權和日常財務決策權、監事會配置財務監督權。三是提高科研單位財務治理效率。全面預算可以提高財務治理效率，充分發揮預算對經營權財務行為的約束，使經營者的能力、動力與約束力發揮處于受控狀態，確保最佳財務效率。

(3)全面預算的編制方法要科學。

預算的編制是科研單位實施預算管理的起點，也是預算管理的關鍵環節。其編制應采取上下結合、實時互動、分級編制、逐級匯總的方法，結合使用固定預算、滾動預算、零基預算等多種預算編制方法，體現出分權和集權的統一。此外，預算目標制定應該有兩個標桿，一種是科研單位內部標準，一種是外部市場標準。即預算指標的制定要符合科研單位內部生產經營的客觀實際，與科研單位的生產能力、技術水平和員工素質相適應，不能過高或過低;還要經得起市場的考驗，與科研單位的外部環境相適應，為應對市場變化，預算目標應具有一定的彈性，以增加應變能力。

(4)提高預算的控制和約束力。

預算管理的本質要求是一切經濟活動都圍繞科研單位目標的實現而開展，在預算執行過程中落實經營策略，強化科研單位管理。因此，必須圍繞科研單位預算，落實管理制度，提高預算的控制力和約束力。預算一經確定，在科研單位內部極具有“強制力”，科研單位各部門在生產經營中及相關的各項活動中，要嚴格執行，切實圍繞預算開展經濟活動。科研單位的執行機構按照預算的具體要求，按“以月保季，以季保年”的原則，編制季、月滾動預算，并建立每季、每月預算執行情況分析會等制度。按照預算方案跟蹤實施預算控制管理，重點圍繞資金管理和成本管理兩大問題，嚴格執行預算政策，即時反映和監督預算執行情況，適時實施必要的制約手段，把科研單位管理的方法策略全部融會貫通于執行預算的過程中，最終形成全員和全方位的預算管理局面。

(5)合理預算執行結果的評估與考核。

預算管理委員會的業績考核委員會對預算執行情況按季度和年度進行評估，對當期實際發生數與預算數之間存在的差異，不論是有利的還是不利的，都要認真分析其成因，寫明擬采取的改進措施。預算評估的重點是形成差異的原因及應采取的措施。通過分析出現差異的原因，找到管理中的強項和弱項，總結經驗與教訓，加強管理。“考核與獎懲是預算管理的生命線”，只有通過科學合理的考核、賞罰分明的獎懲，才能確保預算管理落到實處。業績考核委員會在預算執行結果評估的基礎上，對預算完成情況、預算編制的準確性與及時性進行考核，肯定成績，找出問題，制定和實施科學合理的獎懲制度。

總之，全面預算管理是科研單位戰略實施的保障與支持系統，是配置資源的具體計劃、檢測業務運行的過程，是考核業績的重要尺度，是向實現長期戰略目標推進的工具。將制定預算同科研單位的戰略結合起來，有助于調整科研單位策略，得到有關機遇和挑戰的反饋，最終提高科研單位戰略管理的水平。

(作者單位:深港產學研基地)