美國金融監管改革最新進展及其借鑒

針對全球金融危機后金融監管領域所暴露出的一系列問題，美國啟動了被稱為大蕭條以來最嚴厲的金融監管改革。在整合此前參眾兩院各自所提方案的基礎上，美國國會于2010年6月25日通過了最新的金融監管改革法案。可以預見，該法案將為未來世界各國金融監管政策提供許多借鑒和啟示。

全球金融危機助推美國金融監管改革

奧巴馬政府在成功實施醫療改革后力推的金融監管改革，首先是對2008年全球金融危機的根源及美國金融監管制度缺失所進行的一個正式的反思與修正。當然，從另一個層面來看，奧巴馬政府也試圖通過這一影響深遠的改革整固美國金融體系，提升美國金融戰略競爭力，增強美國經濟的創新力和競爭力。作為全球經濟金融事務的主要領導者，美國金融監管改革法案在國會獲得通過，勢必對未來全球金融監管體系產生重大影響。

影子銀行體系為全球金融危機的擴散推波助瀾，必須消除金融監管在該領域的空白和缺失。影子銀行機構通常既從事放款，也接受抵押，并通過杠桿操作持有大量證券、債券和復雜衍生金融工具。全球金融危機之前，包括投資銀行、對沖基金、貨幣市場基金、債券保險公司、結構性投資工具等影子銀行迅速膨脹，該類機構在帶來金融市場繁榮的同時，其快速發展和高杠桿操作的特點也給整個金融體系帶來了巨大的脆弱性，并直接為危機推波助瀾。全球金融危機表明，金融危機的一個核心原因在于沒有向監管者提供法律權力來控制“影子銀行系統”中的風險。監管者缺乏某些監管權力，或者是已有的監管實施不夠，對影子銀行的監管存在空白地帶和監管不力，一些影子銀行機構游離于現行監管體系之外，對其缺乏適當的約束，是金融危機引起連鎖反應的重要原因。美國財政部長蓋特納2010年5月6日在美國國會調查“影子銀行”對金融危機造成影響的聽證會上也表示，造成全球金融危機的一個根本原因是美國國會沒有賦予金融監管者控制“影子銀行”的權力。由此，蓋特納呼吁國會能夠在金融監管改革立法中體現這一內容。因此，將影子銀行體系納入監管體系，要求其進行適當的信息披露和適度的資本要求，成為后金融危機時期包括美國在內的各國金融監管改進的重要內容。此次美國金融監管改革法案中對此作出的許多規定，正是危機后政府反思在正式制度上的反映。

信用評級機構的商業模式為金融危機埋下伏筆，金融監管需要對其進行約束和問責?，F在來看，穆迪等信用評級公司對眾多高風險的次級抵押貸款支持證券的評級錯誤，未將系統性風險納入評級模型，評級的模型和理念不適應評級對象，是導致全球金融危機的原因之一。而究其深層原因，信用評級機構之所以未能準確地對金融產品進行評級，背后是其嚴重包含利益沖突的商業模式。由于信用評級公司的評級在美國次貸危機、希臘主權債務危機中暴露出明顯缺陷，美歐等國加強對信用評級公司問責和監管力度的呼聲日益高漲。

從具體措施來看，加強對信用評級公司的監管，提高信用評級的質量和準確性，是各國在金融危機中得出的重要教訓。這大致包括以下一些內容:強調改變當前信用行業不合理的盈利模式，推動評級行業升級，確保評級機構獨立性;強調對信用評級機構及評級活動進行監管，并依據市場經濟原則，對不能預期市場風險、評級結果不符合事實的評級機構實行退出機制;強調關注信用評級在一國經濟和金融發展中可能引發的經濟和國家安全風險，從戰略上規劃信用評級行業的合理發展。此次美國金融監管改革法案，對信用評級行業的規范和發展提出了許多具體細致的要求，勢必將推動傳統信用評級模式的根本性變革。

金融體系的系統性風險因為金融危機而得到關注，金融監管必須體現宏觀審慎和微觀審慎的有機結合。全球金融危機彰顯了金融體系的系統性風險在金融穩定中的重要性，危機后各主要國家金融監管改革方案中，均將金融系統性風險的監管放在了極為重要的位置。全球金融危機爆發以后，全球主要經濟體和國際組織都深刻認識到，汲取國際金融危機教訓、維護金融體系穩定，迫切需要在加強和完善微觀審慎監管的同時，構建以宏觀審慎監管為重點的金融監管，并使兩者有機結合。與此前微觀審慎監管的容易識別不同，宏觀審慎監管是一種新型的金融監管模式，它將整個金融系統所面對的風險都納入監管范疇，即把眾多金融機構看作一個整體。通過制訂全面的金融穩定政策，宏觀審慎監管可以避免金融機構負面作用的沖擊蔓延給整個金融系統帶來的不穩定，最終維護金融和經濟的穩定、協調、可持續發展。美國金融監管改革法案中，內在嵌入了宏觀審慎和微觀審慎相結合的理念，注重對于系統性金融風險的監管，并對此作出了許多制度性的安排。美國金融監管理念的這一調整，對于全球金融穩定和經濟發展將具有深遠意義。

鑒于明顯的信息不對稱現象，復雜金融活動中必須實施對投資者及消費者利益的保護。全球金融危機中暴露出信息不對稱現象在復雜金融活動中更為明顯，如危機中金融衍生品由于缺乏透明性，包括對手風險在內的一系列風險難以被監管機關以及金融市場的參與者認識和警覺。這使得各國意識到，加強對于重要金融機構和復雜金融產品及衍生產品的信息披露，加強對投資者與消費者利益的保護，需要成為成熟金融市場體系下不可或缺的內容。鑒于此，保障投資者與消費者的知情權與索賠權，強調金融機構進一步增強其透明度，增加復雜金融產品和衍生金融產品的信息披露，已經成為金融危機爆發后歐美監管機構的共識。在6月25日通過的美國金融監管改革法案中，設立實體化的消費者金融保護機構，賦予其特殊的監管權力，全面保護消費者合法權益，成為美國給全球金融監管行為所發出的重要信號。

美國金融監管改革法案的主要內容和特點

全球金融危機之后，美國危機治理和金融監管的思路發生了重大轉變。從剛剛通過的金融監管改革法案的核心內容來看，美國朝野一致將監管的重點由著重于發揮市場的自由要素轉向重于普濟要素。這反映了美國試圖正通過金融監管理念和體系的重塑，形成國家新的金融競爭力。

擴大了金融監管范圍和對象，通過加強對金融市場的全面監管達到消除系統性風險的目的。從美國金融監管改革法案來看，改革后監管的范圍和對象更加全面，更加廣泛。該法案吸取了金融危機中對于影子銀行體系的監管教訓，全面將之前缺乏監管的場外衍生品市場、對沖基金、私募基金及其他非銀行金融機構等納入監管視野，使金融監管覆蓋了以往的監管盲區，形成了更為全面的金融監管視角。美國金融監管改革法案的一個內容，是對于衍生金融產品條款，以及銀行投資對沖基金和自營交易的限制。該法案要求，對沖基金和私人資本運營公司需要在美國證券交易委員會(SEC)注冊，大型金融機構的運作并購、相關抵押貸款的發放和信用評級的制訂，以及各種衍生工具的交易等，必須被納入監管，接受監督。例如法案規定，銀行在打包貸款時必須將相關風險在資產負債表中體現，銀行進行對沖基金和私募基金等投機性交易，最高投資額不能超過其資本的3%，政府將對資產超過500億美元的銀行和100億美元的對沖基金征收特別稅等。而在銀行分拆衍生品業務方面，最終議案放松了早前議員建議的嚴禁華爾街大銀行從事衍生品交易的相關內容。最后通過的法案要求銀行需分拆風險最大的衍生品交易，但是可保留利率、外匯、黃金、白銀等衍生品交易?？偟膩碚f，美國金融監管改革法案中的一些措施雖然看起來有點事無巨細，但通過金融監管堵塞市場漏洞，清除監管盲區，監控金融市場風險，防范潛在金融風險的努力由此可見一斑。

改革并明確了系統性風險評估和管理的方式，為實現金融穩定奠定了良好的基礎。金融系統中的系統性風險，來源于微觀金融主體行為的外部性效應，金融監管必須體現高度關聯的現代金融市場中系統性風險的要求。美國金融業一貫依賴于市場的力量形成金融體系自己的發展，雖然這很大程度上發揮了市場的積極作用，但卻容易忽略了系統本身的風險。此次美國金融監管改革法案中，對于宏觀的系統風險有了一個統一監管的機構，這是原來金融框架里面沒有考慮到的。

此外，作為該金融監管改革法案的一個重要內容，該法案徹底改革了政府官員評估和應對可能給經濟帶來系統性風險的方式。在此前參眾兩院的改革方案中，對于系統性風險的評估和管理一度成為各利益相關者爭議的焦點。在最新的法案中，授權美國聯邦儲備委員會對于大型、復雜金融企業的監管權，并創建一個由聯邦金融監管機構組成的金融穩定監督委員會(Financial Stability Oversight Council)。同時，法案還將首次授權聯邦監管機構接管并分拆瀕于倒閉邊緣的金融服務公司。將確立一個新的架構來解散對整體經濟構成危險的公司，允許美國財政部為相關解散費用提供資金，政府必須在使用一切政府資金前確定一個償還計劃，而這些資金將由倒閉公司資產、債權人以及針對資產超過500億美元的金融公司征收的費用來償還。這一系列措施，體現了美國重視實施對于系統性風險的監管，實現國家金融穩定的最終目標。

注重對于消費者利益的保護，體現了從“買者自負”到“賣者有責”的監管理念轉變。金融消費者利益的保護不足是致導此次金融危機的重要原因，美國政府深刻汲取此次金融危機的經驗教訓，將金融消費者權益保護作為危機后金融監管改革的重中之重。金融危機爆發后，美聯儲迅速采取了一系列措施加強消費者保護，如向消費者提示可調整利率抵押貸款風險，修改消費者保護條例;提高信用卡信息披露有效性，禁止雙循環計息方式;要求金融機構向消費者提供風險定價通知等。而在6月25日國會通過的新的金融改革法案中，明確將設立強大的消費者金融保護機構，確保美國消費者在抵押貸款、信用卡和其他金融產品消費時能得到清晰明確的信息，并保護他們不受隱性費用的侵害，以對付為追求利潤而不負責任的信用卡公司和購房借貸公司。在此之前，美國各界對于是否成立消費者利益保護機構，如何認識該機構設立的必要性和職責權限等，一直存在爭議。此次通過的法案最終采納了支持方的意見。實際上對于一些金融機構損害消費者利益的不良行為，美國有關機構已經采取了與之誓不兩立的態度。如2010年4月16日，美國證監會對高盛集團提出訴訟，稱高盛在打包并營銷某種次級抵押貸證券時，就重要事實問題向投資者提供虛假陳述或加以隱瞞，使投資者遭受巨額損失，美國證監會還宣布對19家大型銀行的會計問題進行審查等等。此次金融監管改革法案的通過，不過是將此前的一些做法做了正式的制度化安排。

美國金融監管改革對我國的借鑒和啟示

目前，我國尚處于金融發展的初始階段，金融體系還未完全開放，金融結構、金融資產與資源分布以及金融資產管理組織發展還比較滯后，監管這一定程度上抵御了金融危機的巨大沖擊。但是，隨著未來外部風險加大和國內金融體系的發展，我國建立符合現代金融風險特征，涵蓋制度監管、市場監管、全程監管、協同監管等形式的監管框架已是大勢所趨。后危機時代金融監管體系正在成為世界各國金融領域博弈的新杠桿，金融監管的適度制度安排，必將成為未來金融核心競爭力中的重要一環。

促進金融機構的自律和約束，實施對投資者及消費者利益的保護。現代金融產品的復雜性特征，使得市場微觀主體經常難以正確理解產品的特征，對產品蘊含的金融風險作出正確評估，從而無法基于審慎的判斷作出交易決策，甚至落入欺詐陷阱。也正因為如此，各國均將加強對重要金融機構、復雜金融產品及衍生產品的信息披露，加強對投資者與消費者利益的保護，作為金融監管改革的重要內容。而對我國而言，吸取美國等國的經驗，必須使金融監管貼近市場第一線，并保持相應的前瞻性和有效性，在增加金融衍生工具透明度的前提下，合理約束金融機構的銷售行為，促進金融機構的自律和約束，切實保護消費者和投資者的利益，這顯得非常重要。

推進信用評級機構的變革，加強對于信用評級行業的有效監管。針對我國信用評級行業的現狀，建議有關部門推動信用評級行業在以下幾個方面實現變革。首先，國家從戰略上重視信用評級行業的規劃和發展，打破評級業壟斷格局，增加區域內信用評級話語權。目前由三大機構壟斷、一體化的信用評級體系在多極化的國際經濟體系下是不合理的，我國應抓住金融危機和債務危機給信用評級行業可持續發展帶來的重大歷史機遇，改變不合理的國際信用評級體系，打破行業壟斷。順應區域內評級機構發展潮流，把大力推動我國本土信用評級機構發展作為一種長遠的戰略選擇。其次，完善信用評級的定位與功能，適當考慮評級的區域性。信用評級服務業應該是區域化的，本區域內由區域經濟的管理者和參與者們自己博弈，平衡利益，自己評級，按級別配置資源。區域外機構不應橫空評級，避免由此引發不必要的預期，造成恐慌。第三，強化政府對于信用評級行業的監管，增強評級透明度。目前的信用評級作為制度安排，廣泛存在于資本市場、銀行信貸、商貿等領域，已具有公共品性質。目前，信用社會化的特殊國情需要我們重視信用風險，國家在對社會信用風險的管理應負有職責。建議有關部門明確監管機構及監管職能，對信用評級機構的設置、產品、人員等進行適當的管理和調整，加強對于信用評級機構及評級活動的監管，促進這一行業的健康發展。

控制金融工具的高杠桿率和風險傳導鏈條，建立監控系統性風險的機制。目前，中國金融體系蘊藏潛在巨大風險，具體體現在以下幾個方面:高儲蓄率下金融資產供給相對有限，各國救市所導致的全球流動性泛濫，資產價格受到資金追逐產生巨大泡沫的風險;經濟刺激計劃中銀行大量放貸，由此導致的地方融資平臺的風險;商業銀行不良資產的隱憂可能對金融體系造成巨大沖擊的風險。這些因素可能導致中國金融體系的系統性風險累積，引發金融危機甚至經濟危機，必須采取措施加以解決和應對。但歸根結底，中國金融體系系統性風險的核心問題，仍然是高杠桿率和傳導鏈條問題。我國需要研究從國家整體角度認知杠桿率，并盡可能減少個體(金融機構、企業、個人或地方財政)風險向整個系統(整個金融體系或中央財政)轉嫁的渠道。從政策上考慮，建議我國從控制杠桿率和傳導鏈條入手，控制金融體系的系統性風險，具體可從一些措施入手。首先，加強對金融機構、企業、居民和政府的表內(外)資產負債表的管理，關注國家綜合負債率。其次，控制國外金融風險的傳遞，打破國際流動性向國內流動性的傳導機制，尤其是在當前人民幣匯率改革的背景下更應強調這一點。最后是嚴控信貸，切斷與資產價格掛鉤之間的聯系，防范資產價格泡沫。而對于減少系統性風險傳導鏈條，可以從四個環節入手:即嚴格監控證券化產品和衍生工具，防止為本已流動性泛濫的市場注入更多的系統流動性;防控地方政府融資平臺向地方政府和金融機構的風險轉移;防止地方政府向中央政府的財政風險轉移;防止中央政府的主權風險倒流金融機構，變為金融機構的融資和清償力風險。我國應加強一系列高層部門的協調，建立監控系統性風險鏈條的機制，并明確該機制的監管目標，通過將完善的監管框架、充分的監管資源和有效的監管實施結合于一體，可以將系統性風險堵塞于中國金融體系之外。

構建宏觀審慎監管體制和金融監管協調機制，推進我國金融監管體制改革。美國金融監管改革法案對中國有著重要的啟示意義，該法案對于我國加快金融監管體制改革，建立統一監管體系，完善金融監管行為具有積極的引導和促進作用。我國應大力吸收美國金融監管改革的思路，推進金融監管體制改革，防范系統性風險提到政府議事日程上來。這項工作可以包括兩個內容，即宏觀審慎監管體制的建立和金融監管協調機制的建立。首先是建立和完善審慎監管體制。具體操作上，建議該體制明確三個層面的內容:一是確定宏觀審慎監管機構，二是界定系統性風險和系統性風險金融機構，三是完善系統性風險的分析方法，設計一整套界定系統性風險金融機構的指標和方法。其次是金融監管協調機制的建立。目前，我國的金融分業監管格局監管部門之間的協調機制缺乏正式制度保障，僅處在原則性框架層面，監管聯席會議制度未能有效發揮作用，“一行三會”之間在交叉監管事項上的協調有待加強。建議在未來的金融監管體制改革中，從強化對金融控股集團的監管層面出發，設立實體化和法治化的金融監管協調機構。從操作層面上來看，可在現有的分業監管體制下，首先將協調機制法治化、實體化。然后在時機成熟的情況下，組建有明確法律權限、有實體組織的金融監管協調機構，成立跨部門的系統性風險監管理事會，就金融集團監管進行信息共享和協調。

(作者單位:特華博士后科研工作站)