英國金融監管改革的新發展

英國金融監管體制的發展沿革

傳統的金融監管體制:金融大爆炸之前

英國金融業發展歷史悠久，經歷了1644年世界上第一家商業銀行英格蘭銀行的成立，到1844年通過《皮爾條約》賦予英格蘭銀行履行中央銀行的職能，再到20世紀40年代英格蘭銀行開始履行中央銀行監管職能這一漫長歷史過程。但在20世紀70年代以前，英國對金融業監管采取的是金融機構自律管理為主、英格蘭銀行監管為輔，此時的監管主要是“道義勸說”、“君子協定”等非制度化方式。隨著金融交易范圍的擴大，金融市場日益活躍，這種放任式的金融監管體制不斷暴露出危機。1973#12316;1975年，英國銀行業發生危機，導致《1979銀行法》的出臺，標志著英國金融監管開始向法制化與規范化邁進。1984年10月英國發生了約翰遜#8226;馬休銀行倒閉事件，標志著英國松散的監管體制的失敗，這迫使英國政府改變立場，1984年11月成立了由英格蘭銀行行長任主席的雷#8226;皮姆#8226;巴頓委員會，著手研究金融監管改革問題，后來又相繼頒布了1986年《金融服務法》及《1987銀行法》，對英國的金融監管體系實施了重大變革，即“金融大爆炸”，標志著英國金融業由分業經營向混業經營的轉變。

現行的金融監管體制概況

到了20世紀90年代，英國又爆發了一系列具有重大影響的金融事件，如巴林銀行破產、國民西敏寺銀行危機等，最終迫使英國當局于1997年5月提出了改革金融監管體制的方案，其內容主要是立法賦予英格蘭銀行獨立地位，規定其獨立負責貨幣政策;把英格蘭銀行的銀行監管職能獨立出來，新成立一個全能金融監管機構，即金融服務局(Financial Service Authority，以下簡稱FSA)，將銀行業監管與投資服務業監管一并納入監管范圍。到了2000年6月，英國頒布了《2000金融市場與服務法》(Financial Services and Markets Act 2000，以下簡稱FSMA)，從法律上進一步明確了FSA與金融機構的權利義務及相應責任，統一了監管標準，規范了金融市場運作，是英國規范金融業的一部“基本法”。

FSA的目標。FSA作為一個綜合全能的金融監督管理機構，掌管所有金融組織，目的在于提升監管效率，保障消費者權益，并改善受監管單位之金融服務。依據FSMA的規定，FSA的具體目標主要包括:(1)維護市場信心。不僅需要確保金融系統的穩定性，而且應維護公眾對該穩定性的合理預期。(2)促進公眾知悉。FSA有責任及時向公眾披露金融市場及產品的信息，糾正消費者對一些金融產品及服務的誤解。(3)保護消費者，這是FSA的中心任務。FSA要求各金融機構在推銷自己的金融產品時都要保證高度透明。另外，當遇到銀行或金融企業經營不善而倒閉時，FSA要盡量讓消費者得到應得的補償。強調特別注重保護在信息、專業知識等方面處于弱勢的小投資者。(4)減少金融犯罪。FSA嚴密監管銀行等金融機構的活動，防止并懲罰舞弊及經營不誠實的現象以及金融市場上傳導錯誤信息或以虛假信息謀利的行為。FSA將三類金融犯罪行為列為重點防范的對象，即洗錢、金融欺詐、刑事方面的市場不當行為。

FSA與財政部及英格蘭銀行的關系。FSA雖有很大的獨立性，但它與英格蘭銀行及財政部也有很多密切的關系:(1)財政部可以代表政府向FSA提出具體要求，要求FSA執行一些國際義務。比如，英國是歐盟成員國，如歐盟出臺了新的金融監管規定，政府通過財政部要求FSA執行。(2)財政部有權派人調查FSA的運行效率。FSA雖然是唯一的監管機構，但企業也可以對FSA的裁決提出抗訴。出現這種情況時，就要由財政部委派調查官員(Ombudsman)來重新調查，進行調停。財政部委派的調查小組由財政部官員及社會知名人士組成，他們的判決為終審。(3)財政部、英格蘭銀行與FSA之間有一種三方小組會談機制，定期磋商，交換信息。英格蘭銀行的代表提供貨幣政策走向的情況，FSA的代表提供個別銀行及金融投資公司的情況，財政部提供議會及社會的情況，三方交流可以避免偏差。如果FSA對貨幣政策有意見，可以到會發表。如果雙方意見不一，交由財政部長裁決。

金融危機催生英國金融監管改革的新發展

此次金融危機促使英國政府開始進行新一輪的金融監管改革，設立專門機構，強化金融穩定目標，高度重視對系統性風險的監管，是英國當前金融監管體制的新發展。2008年2月，《2008銀行(特別條款)法》提供了臨時權力讓政府處理倒閉銀行，用于解決北巖，布拉德福德和彬格萊以及兩個冰島銀行在英國子公司的問題.2009年2月，英國議會通過了《2009銀行法》，該法案的出臺主要是為了加強銀行業的監管，維護銀行業的穩定。2009年7月8日，英國財政大臣達林公布了《改革金融市場》白皮書，分析了全球金融市場現狀、現有應對危機的措施以及導致危機爆發的根源等等，并在此基礎上提出了一系列改革方案。此次英國金融監管改革的內容主要體現在《2009銀行法》和《改革金融市場》白皮書中。

《2009銀行法》的主要內容

《2009銀行法》的主要內容是完善金融服務賠償計劃(Financial Services Compensation Scheme，以下簡稱FSCS)，設立特別決議機制(Special Resolution Regime，以下簡稱SRR)，強化穩定金融目標，并規定了銀行出現危機后的處理辦法;建立一個新的金融穩定委員會(Financial Stability Committee，以下簡稱FSC)，同時計劃授予央行在動蕩市況中保持市場穩定的法定責任，以便在危機時及時做出反應。

完善金融服務賠償計劃(FSCS)。基于《2000金融服務與市場法》設立的FSCS，在《2009銀行法》中作了大量修改。如在《2000金融服務與市場法》第214條中增加應急基金、在第223條中增加國民貸款基金投資等。

建立特別決議機制SRR。SRR的建立主要是為了當銀行業出現各種危機時，規定相關處理辦法。它的運行由英格蘭銀行、財政部和FSA共同發揮作用。SRR具體由三個方面構成:

(1)三種穩定手段。一是私人部門購買，它是指把問題銀行的全部或部分業務出售給其他私人購買者;二是過橋銀行受讓，指的是由英格蘭銀行設立一家全資擁有的公司，即過橋銀行，把問題銀行的全部或部分業務轉讓給該公司;三是暫時性國有化，接受問題銀行業務的公司必須是財政部指定或全資所有的。該三項手段關于股份和其他財產業務的轉讓有明確規定，私人部門購買、過橋銀行受讓中的財產轉讓由英格蘭銀行決定實施，而暫時性國有化手段中財產轉讓必須由財政部決定，因為其動用的是政府公共資金。

(2)銀行破產程序。該部分規定的主要是銀行破產清算程序。其重要特征是當法院決定銀行進入破產程序后，指定一個清算人，由該清算人負責安排該破產銀行的適格存款人把賬戶轉移或者從FSCS中獲得賠償，清算完畢后由清算人注銷終止該銀行。

(3)銀行接管程序。該程序被用于私人部門購買和過橋銀行受讓兩種手段中，當接收英格蘭銀行申請后，法院指定一個專門的銀行接管者，該接管者被要求確保該銀行的不出售或不轉讓部分(“剩余銀行”)能夠提供相應服務和便利，以保證私人部門購買者或者受讓的過橋銀行有效運作。

擴大英格蘭銀行權利，新設FSC。規定英格蘭銀行的一個重要目標是與財政部和FSA一起保護和增強英國金融系統的穩定性，并強化了相關的金融穩定政策工具和權限。新設立金融穩定委員會，該委員會由英格蘭銀行行長、兩位副行長和四位非執行理事組成。FSC的主要作用是提供與維護金融穩定相關的建議、約束英格蘭銀行維穩權的使用以及控制英格蘭銀行在銀行間支付系統中的操作等。

《改革金融市場》白皮書的主要內容

在白皮書中政府針對“特納報告”做出了正式回應:即對金融危機的爆發做出深入分析，并且確定了一些急需監管改革的關鍵領域，以應對全球銀行危機。在“特納報告”的基礎上，白皮書強調深入廣泛的銀行監管改革，以加強英國銀行業和其他金融部門。

關于《改革金融市場》白皮書的主要內容有:

明確改革目的。白皮書關于此次金融監管改革提出了具體的目的，即加強金融監管以適應不斷發展變化的市場;減少破產金融企業的影響，避免波及到剩余金融部門和更廣泛的經濟部門;增強金融市場中消費者的信心;提高金融市場的效率和競爭;加強監管者隊伍和國際監管框架。

改革監管機構。這一措施主要包括四個方面:

(1)常規機構間合作安排的正式化。這主要包括兩個方面。一是新設立金融穩定理事會(the Council for Financial Stability 簡稱CFS)，以取代原先的常委會。該理事會由財政部、英格蘭銀行和FSA三方構成，由英國財政大臣擔任主席。新理事會的目標是分析和檢查英國經濟金融穩定中出現的風險，協調三方做出適當反應。CFS每年定期召開會議，討論當局對系統性風險的評估和考慮采取相應的行動。CFS也會在必要時會面討論特定部門和行業的涉及金融穩定的風險，并協調和干預監管行動。二是創建民主問責制，在公共政策制定和執行時，政府將討論設立關于CFS的民主問責制，該機制可能通過更廣泛的議會審查來實現。

(2)增強FSA的治理安排和法律框架。白皮書提出，政府將重新審查FSA的法定目標和治理，以便支持FSA集中于審慎性監管、系統層面風險和提供一個清晰的立法權限來采取行動維護金融穩定。改革的其中一個目標是讓FSA在監管層面考慮更加廣泛的歐洲甚至全球金融穩定的影響。

(3)擴大FSA的權力。在原有授權的基礎上，白皮書提出應給予FSA新的權力，主要有允許FSA制定相應規章;修改FSMA以確保FSA能使用自己的主動許可變化和干預權;在個人和企業管理方面有權終止、吊銷采取不當行為的個人或企業，有權懲罰未經FSA批準而行使控制性功能的個人;修改FSMA以便FSA采取緊急行動來限制賣空以及相應披露等。

(4)增強FSCS的作用。政府認為當銀行業出現危機時，FSCS能夠有效地發揮作用。其作用主要有三點:作為其他成員國的存款保證計劃在英國的單一聯系點;當另外國家的賠償計劃需要向英國金融服務企業的顧客賠償時，作為代理人出面應對;當賠償協議確定好后作為支付代理人，把賠償金支付給本國金融服務企業的顧客。在新權力之下，FSCS不一定要使用自由資金(或者提高稅收)來支付賠償，賠償資金將由另外的計劃或者有義務支付賠償的個人提供，而且FSCS也不用忍受因為這項工作而增加的額外管理成本。

培育競爭市場。為了培養富有競爭的金融市場，更好地為消費者服務，白皮書建議應當在提高FSA的消費者能力和快速有效賠償(通過監管者或者法院)等方面推進改革。

控制系統性風險。系統性風險是政府進行干預的重要方面。當前金融服務與市場趨于復雜化、國際化，尤其是大型跨國金融機構的出現，金融風險一旦發生，甚至危及整個金融體系，很難通過市場主體自己解決。關于系統性風險，白皮書提出，首先從觀念上，各監管者和英格蘭銀行需要一道工作，把金融系統當成一個整體看待。提出的具體措施有:加強審慎性監管，提高金融機構風險暴露的透明度，強化市場約束機制;強化具有系統重要性的批發金融市場的功能，尤其是證券和衍生品市場的監管;強化FSA在監控、評估和降低由于金融體系中的相互關聯所導致的系統性風險方面的職能;抑制過度信用條件和風險承擔行為，以降低金融傳染風險;確保銀行對經濟波動更加富有彈性，避免加劇經濟下滑。

加強金融消費者利益保護。白皮書提出，必須要確保消費者能夠獲得所需的金融服務;金融機構應該為消費者提供高度透明的金融產品;對于給大量消費者造成損害的金融產品和服務，消費者有權提起代表訴訟，追討損失;為了更好地保護存款者的利益，應該對存款保護做進一步的改進。

加強國際和歐洲監管合作。英國作為全球金融中心，其金融風險的來源不僅包括本國，還來自于外部，為此白皮書從下列幾個方面提出了強化國際，尤其是歐洲的金融監管合作:通過統一的監管標準和措施來提高各國金融監管的水平，防范監管套利所帶來的金融風險;加強以金融穩定委員會為核心的國際金融監管體系的建設;歐洲金融一體化的發展使得其內部金融風險傳染的可能性大大增加，因此歐洲范圍內的金融監管合作需要得到特別的強調;作為全球性金融中心，FSA的金融監管需要有國際視角;加強跨境監管合作，加強國際金融風險預警系統的建設。

英國最新金融監管改革的特點及趨勢

鑒于《2009銀行法》和《改革金融市場》白皮書的分析，筆者歸納出英國最新金融監管改革的幾個特點和趨勢:

完善監管體系，強化金融穩定。白皮書將本次金融危機的爆發歸咎于銀行機構不負責任的經營活動而非政府監管不利。在此旨意主導下，政府全面維護現有“三駕馬車”的體系——即英格蘭銀行、財政部和FSA，著重擴大FSA權限。因此英國在監管改革中，堅持綜合監管模式，改革主要是通過新設機構或者擴大現有機構監管職能來推進。

強調審慎性監管，控制系統性風險。經濟全球化帶來的金融全球化，使得各國金融機構間的關聯交叉業務急劇增加，大大提高了金融風險的傳染性，由此帶來的系統性風險不可忽視。始于美國的次貸危機，蔓延至美國金融業各部門，并波及到世界各地。尤其是證券和其他金融衍生產品的飛速發展，一旦發生風險，往往涉及全世界的金融部門和個人購買者，而這又是以前監管相對缺失的部分，這些都要求強調系統性風險控制方面的審慎性監管。

完善金融市場，保護消費者利益。金融監管改革的重要目的就是維護金融穩定，促進經濟健康發展，為金融消費者提供更好的服務和產品。這就需要一個健全完善的金融市場，加強市場公平有序競爭，加強信息披露，提高金融消費品的透明度，保障消費者的知情權和選擇權。

英國金融監管改革新發展對我國的啟示

我國作為一個金融業還處于發展完善中的大國，對于金融危機前后各國的金融監管改革必須予以高度關注和深入研究，并結合本國國情，取長補短。而作為綜合監管模式最具代表性國家的英國的最新改革動向，尤其是英國此次改革的主要任務是銀行業監管問題，對于銀行業在整個金融業中占較大的比重我國有著重要的借鑒意義。

英國最新金融監管改革對于我國的借鑒意義最根本在于:綜合監管模式雖然在此次危機中受到很大沖擊，暴露出一些問題，但該模式仍然是未來金融監管改革的國際趨勢，且英國最新監管改革已豐富和完善了這一模式，作為后發國家的我國，可以考慮逐步建立綜合金融監管體制。

在具體的監管理念和措施上，我們應當做好以下幾個方面:

采取更加審慎性的監管、注意系統性風險的控制。我國金融監管部門，尤其是銀監會、證監會，應采取更加審慎性、前瞻性的監管策略，在信貸投放、證券和金融衍生品的創設中，嚴格遵守規則制度。在審慎性監管原則的指導下，把整個金融業看成一個綜合整體，時刻保持系統性風險意識，注意單個或部分金融產品和服務在不斷放大的杠桿比率情況下可能產生的連鎖反應和擴散性影響。

擴大央行維護金融穩定的權力。金融是經濟的命脈，而央行更是整個金融體系的核心。根據我國現有金融監管體制和2003年12月新修訂的《中國人民銀行法》，中國人民銀行主要有“制定和執行貨幣政策，維護金融穩定，提供金融服務”三大支柱職能。其中“維護金融穩定”取代了原有的“金融監管職能”，單列為央行三大支柱職能之一，這是改革以來第一次明確將“維護金融穩定”的責任交由一個部門承擔。央行職能調整后，無論從社會還是金融工作自身來看，金融穩定才是重中之重。我國雖在監管理論層面確定了央行的金融維穩權，但其在實踐操作層面的手段工具還主要局限于銀行業部門，應在立法和實踐層面，賦予央行更大的權力，管理銀行、證券、保險、信托等各金融部門與金融穩定相關的事務。

建立央行主導下的正式工作聯絡機制，處理好央行與其他監管機構之間的關系。我國當前的監管機構包括財政部、中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會。財政部關于維護金融穩定方面沒有具體規定，其主要著眼于宏觀政策下的指導;中國人民銀行主要負責貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務;另外三個機構負責各自的分業監管職能。我國在2004年頒布了《中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會在金融監管方面分工合作的備忘錄》，明確了三大金融監管機構各自的職責，三方在信息收集與交流的相互合作，以及“監管聯席會議”的工作機制。但是，“監管聯系會議”的性質只是議事機構，其權威和工作效率值得懷疑。實際部門中大多數人認為《備忘錄》并沒有強制性的效力，聯席會議制度并不能制定政策和做出決策，更談不上執行。因此我們應當建立日常的、正式的工作聯絡機制，在央行的主導下，定期召開會議，溝通共享信息，對當下的金融穩定情況作出判斷并采取相應對策。

建立我國金融業尤其是銀行的特別決議機制。英國《2009銀行法》的第一部分就提出建立銀行業的特別決議機制，當銀行出現危機后，根據該機制采取相應對策，妥善處理銀行破產和接管帶來的一系列問題。銀行危機是對金融安全的最大威脅與破壞，建立規范的法律化危機救助制度對提高危機應對能力與效率，確保金融安全具有重要意義。對于我國的銀行業監管改革，建議應當從改革最后貸款人制度、完善銀行接管與并購制度、建立存款保險制度等方面進行著手。

完善我國金融市場體系建設，保障消費者和投資者利益。完善體系建設，首先應當完善金融市場法律法規，明確各監管機構的職能分工，解決金融法律規則供給機制的混亂狀態，特別是在衍生品方面，國家至今還沒有相應的法律法規出臺，有必要加快立法來規范相應市場行為。深交所于2009年8月28日發布了《深圳證券交易所上市公司信息披露操作指引第8號——衍生品投資》，這是一個很好的開始。而在完善市場體系的過程中，要把保障消費者和投資者利益擺在重要位置。作為市場的另一方參與者，消費者和投資者的群體涵蓋人數多，影響范圍廣，且處于弱勢地位，而保護主體利益原則作為金融法律的一大基本原則，也確定了必須傾斜保護消費者和投資者的利益。因此我們應加快完善金融立法，發展多層次的金融市場，建立完善的金融市場體系，為消費者和投資者提供穩定、透明、全面的金融產品和服務。

(作者單位:中國人民大學法學院)