利用和管理社會(huì)審計(jì)資源參與政府審計(jì)的思考

摘要本文通過對(duì)政府審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的分析，描述了政府審計(jì)利用審會(huì)審計(jì)參與審計(jì)項(xiàng)目的必然性，再逐一闡述政府審計(jì)利用社會(huì)審計(jì)參與審計(jì)項(xiàng)目帶來(lái)的利弊，在此基礎(chǔ)上提出解決這一弊端的一些措施。

關(guān)鍵詞政府審計(jì) 社會(huì)審計(jì) 管理

中圖分類號(hào):F239文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

近年來(lái)，政府審計(jì)與社會(huì)審計(jì)的關(guān)系已從最初的單純檢查社會(huì)審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量發(fā)展為利用社會(huì)審計(jì)參與政府審計(jì)，政府審計(jì)有效利用社會(huì)審計(jì)作為補(bǔ)充，填補(bǔ)了政府審計(jì)在某些方面的不足。利用社會(huì)審計(jì)參與政府審計(jì)項(xiàng)目取得了一定的成效，但在其使用管理中也發(fā)現(xiàn)了一些漏洞，本文從利用社會(huì)審計(jì)參與政府審計(jì)的必然性、參與政府審計(jì)的利與弊、如何利用管理好社會(huì)審計(jì)作了逐一闡述。

1 政府審計(jì)利用社會(huì)審計(jì)資源參與審計(jì)的必然性

經(jīng)過20多年不懈努力探索，隨著經(jīng)濟(jì)政治體制改革的不斷深化，我國(guó)政府審計(jì)進(jìn)入了快速發(fā)展的階段。近幾年來(lái)，審計(jì)公開的力度逐步加大，審計(jì)透明度不斷增強(qiáng)的同時(shí)，社會(huì)民眾對(duì)審計(jì)監(jiān)督的期望普遍高漲，甚至到了不切實(shí)際的程度。

審計(jì)工作面臨各方面的壓力很大。一方面，由于我國(guó)公有制經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，國(guó)有企事業(yè)單位眾多，這都是政府審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象，政府審計(jì)機(jī)關(guān)依靠其有限的資源，很難做到對(duì)眾多審計(jì)對(duì)象的監(jiān)督，以至出現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的空白;另一方面，政府審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)較單一，缺乏“一專多能”的復(fù)合型人才，從整體素質(zhì)上說(shuō)，尚不能滿足國(guó)家重大工程建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的要求，也不能完全滿足高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目的要求。

《國(guó)家審計(jì)基本準(zhǔn)則》規(guī)定“國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)組和審計(jì)人員實(shí)施審計(jì)時(shí)，可以利用經(jīng)合適確認(rèn)后的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和社會(huì)審計(jì)組織的審計(jì)結(jié)果”，這為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)有效利用社會(huì)資源，合理設(shè)計(jì)審計(jì)程序提供了法律依據(jù)。

1.1 政府審計(jì)面臨的困難

一是政府審計(jì)任務(wù)量大。國(guó)家審計(jì)承擔(dān)著光榮而艱巨的任務(wù)，同時(shí)也面臨著重大的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。二是審計(jì)人員數(shù)量嚴(yán)重不足。全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)付不了中國(guó)廣大的被審對(duì)象。三是審計(jì)人員結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。憑現(xiàn)有審計(jì)人員的知識(shí)和結(jié)構(gòu)，要很好適應(yīng)如此快速變化的審計(jì)任務(wù)，是難以勝任的。四是審計(jì)人員素質(zhì)參差不齊。經(jīng)過20多年的培養(yǎng)積累和更替，現(xiàn)在的審計(jì)隊(duì)伍整個(gè)素質(zhì)有了明顯提高，但較之政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展需要來(lái)看，還存在較大差距，視野寬廣、業(yè)務(wù)精通、經(jīng)驗(yàn)豐富的審計(jì)人才還只占少部分。

1.2 社會(huì)審計(jì)資源的優(yōu)勢(shì)

社會(huì)審計(jì)的資源配制以市場(chǎng)供求為導(dǎo)向，服務(wù)于廣大的投資者，具有高度的競(jìng)爭(zhēng)性和風(fēng)險(xiǎn)性。為節(jié)約使用資源、提高資源使用效益，必須選用先進(jìn)合理的審計(jì)方式，聘用高素質(zhì)人才，建立完善的審計(jì)準(zhǔn)則體系和質(zhì)量控制體系。依據(jù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法對(duì)被審計(jì)單位會(huì)計(jì)報(bào)表的合法性和公允性發(fā)表意見，具有鑒證和服務(wù)職能，其審計(jì)報(bào)告的使用范圍具有廣泛性。在提高財(cái)務(wù)信息質(zhì)量、維護(hù)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序等方面發(fā)揮著重要作用。

2 多年來(lái)利用社會(huì)審計(jì)資源參與政府審計(jì)的利與弊

2002年，國(guó)家審計(jì)署提出了利用社會(huì)中介審計(jì)力量參與政府投資項(xiàng)目的審計(jì)，各地都進(jìn)行了學(xué)習(xí)和研究，相應(yīng)出臺(tái)了具體的操作方法去合理地利用社會(huì)審計(jì)，由最初的參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)擴(kuò)大到其他項(xiàng)目審計(jì)。幾年的不斷探索和實(shí)踐，在利用社會(huì)審計(jì)力量參與政府審計(jì)工作取得了成效，社會(huì)審計(jì)對(duì)政府審計(jì)起到了很好的補(bǔ)充作用。

2.1 利用社會(huì)審計(jì)參與政府審計(jì)的利

(1)擴(kuò)展了審計(jì)的覆蓋面。近年來(lái)，各地審計(jì)機(jī)關(guān)先后組織、聘用了多家社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與了政府投資建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)工作及其他審計(jì)項(xiàng)目，審計(jì)范圍廣泛，審計(jì)內(nèi)容全面，審計(jì)方式多樣，及時(shí)查處、糾正、預(yù)防了高估冒算、挪用侵占建設(shè)資金、損失浪費(fèi)等違規(guī)違紀(jì)行為，維護(hù)了投資領(lǐng)域的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，為政府直接節(jié)約了大量“真金白銀”。由于社會(huì)中介力量的參與，有效地拓展了政府審計(jì)的覆蓋面，明顯地增加了政府審計(jì)的深度。

(2)緩解了政府審計(jì)專業(yè)力量不足的矛盾。審計(jì)機(jī)關(guān)利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作后，極大地緩解了投資審計(jì)人員技術(shù)力量不足的矛盾，為及時(shí)完成政府投資審計(jì)任務(wù)提供了保障。首先，人力資源有了保障;其次，專業(yè)技術(shù)力量得到保障。

(3)提高了政府審計(jì)技術(shù)手段。審計(jì)機(jī)關(guān)利用中介力量以后，中介審計(jì)人員同樣將先進(jìn)的審計(jì)手段，充分地運(yùn)用到了政府投資工程的審計(jì)工作中。中介機(jī)構(gòu)先進(jìn)的審計(jì)手段啟發(fā)了審計(jì)機(jī)關(guān)的工作理念，認(rèn)識(shí)到“工欲善其事，必先利其器”的重要性。近來(lái)，不少審計(jì)人員通過自學(xué)，能熟練運(yùn)用工程造價(jià)軟件，現(xiàn)代技術(shù)手段的不斷采用，逐步提高了政府審計(jì)的工作效率和審計(jì)質(zhì)量。

(4)政府審計(jì)轉(zhuǎn)型的節(jié)奏加速。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的辛勤勞動(dòng)，主觀上是為了自身的生存與發(fā)展，客觀上為加速政府審計(jì)的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了契機(jī)。首先，促進(jìn)了審計(jì)資源的配置更為優(yōu)化;同時(shí)，為審計(jì)分析提供了基礎(chǔ)依據(jù)。有力地促進(jìn)了審計(jì)內(nèi)容由微觀逐步向宏觀轉(zhuǎn)型，審計(jì)重點(diǎn)由建設(shè)資金收支的真實(shí)合法性逐步轉(zhuǎn)向投資的效益性，審計(jì)切入點(diǎn)從事后的工程竣工決算審計(jì)逐步轉(zhuǎn)向全過程跟蹤審計(jì)，審計(jì)方式由個(gè)案審計(jì)逐步轉(zhuǎn)向與專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查并重。

2.2 利用社會(huì)審計(jì)資源的弊

國(guó)家審計(jì)署《政府投資項(xiàng)目審計(jì)管理辦法》規(guī)定:“審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施政府投資審計(jì)，遇有審計(jì)力量不足或者相關(guān)專業(yè)知識(shí)局限等情況時(shí)，可根據(jù)有關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況，聘請(qǐng)具有法定資格的注冊(cè)會(huì)計(jì)師或者其他具有與審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員參加審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)。”審計(jì)機(jī)關(guān)利用中介力量參與政府審計(jì)符合科學(xué)發(fā)展觀要求，也有著明確的法規(guī)依據(jù)，但實(shí)踐中出現(xiàn)的一些弊端使審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)明顯增加，是不容回避的客觀現(xiàn)實(shí)。

(1)執(zhí)業(yè)素質(zhì)良莠不齊，約束機(jī)制力不從心。社會(huì)中介審計(jì)機(jī)構(gòu)參與政府審計(jì)工作以監(jiān)督者身份出現(xiàn)，當(dāng)其經(jīng)濟(jì)利益與審計(jì)機(jī)關(guān)的要求相沖突時(shí)，部分中介機(jī)構(gòu)往往要將各自的經(jīng)濟(jì)利益放在第一位。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的管理主要靠行業(yè)自律，管理手段缺少應(yīng)有力度。其次，中介機(jī)構(gòu)對(duì)其從業(yè)人員的管理僅靠經(jīng)濟(jì)手段，特別是少數(shù)中介機(jī)構(gòu)對(duì)從業(yè)人員采取“松散型”管理模式，加上中介內(nèi)部“三級(jí)復(fù)核”流于形式，審計(jì)質(zhì)量的控制顯得力不從心。

(2)專業(yè)觀念淡化，功利思想膨脹。由于中介力量的加盟，政府審計(jì)工作中一些迫在眉睫的問題得到暫時(shí)解決，誘使少數(shù)審計(jì)機(jī)關(guān)僅集中精力去應(yīng)對(duì)眼前其他事務(wù)，而放松了投資審計(jì)等專業(yè)人才的培養(yǎng)和儲(chǔ)備，淡化了對(duì)投資審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)的要求。為了急于體現(xiàn)投資審計(jì)的職能作用，一方面盲目擴(kuò)張審計(jì)數(shù)量，另一方面過分偏重經(jīng)濟(jì)利益。功利思想膨脹，真正受損的往往還是政府資金。

3 如何在方式方法上利用和管理好社會(huì)審計(jì)

“任其事必圖其效，欲責(zé)其效，必盡其方。”審計(jì)機(jī)關(guān)利用中介力量的初衷是更加有效地保證政府投資項(xiàng)目工程造價(jià)的真實(shí)、準(zhǔn)確性，促進(jìn)政府性資金使用的安全、高效，為此，應(yīng)該做好以下幾個(gè)方面的工作:

3.1 加強(qiáng)制度建設(shè)

審計(jì)法及其實(shí)施條例規(guī)定，國(guó)家審計(jì)對(duì)社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)負(fù)有指導(dǎo)、監(jiān)督和管理的職責(zé)，但對(duì)如何做好利用、管理并未做出明確規(guī)定。我們?cè)趯徲?jì)實(shí)踐中作了一些探索，也確實(shí)收到了良好的成效，但在實(shí)施過程中由于缺乏法律支撐，不得不采取非常復(fù)雜的規(guī)避措施，制度風(fēng)險(xiǎn)問題十分突出。如果不及時(shí)修訂相關(guān)法規(guī)，這種探索將難逃夭折的命運(yùn)。

3.2 解決經(jīng)費(fèi)問題

社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)是營(yíng)利性的，要講求經(jīng)濟(jì)效益，利用其人力資源必須付費(fèi)，這樣就形成了新的矛盾和問題。相關(guān)文件規(guī)定審計(jì)部門在聘請(qǐng)社會(huì)力量時(shí)，可向同級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，但執(zhí)行中仍存在一些問題。首先是由于審計(jì)項(xiàng)目工作量以及難易程度不一，參審人員的專業(yè)、層次存在差異，制定付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有難度。其次是國(guó)家審計(jì)經(jīng)費(fèi)核撥以機(jī)關(guān)人員數(shù)量和審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量為計(jì)算基礎(chǔ)，按從緊的原則安排，沒有實(shí)施項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度，且組織利用存在很多不確定因素，很難預(yù)測(cè)下年度的工作量及費(fèi)用，導(dǎo)致無(wú)法落實(shí)預(yù)算。最后是基層審計(jì)機(jī)關(guān)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法保證聘用經(jīng)費(fèi)。

3.3 選用適當(dāng)?shù)闹薪閼?yīng)注重方式、方法

選聘合格的中介力量參與政府審計(jì)工作，是確保審計(jì)質(zhì)量的重要前提之一，應(yīng)在方式、標(biāo)準(zhǔn)、地域等方面把握好尺度，慎重選聘中介機(jī)構(gòu)。第一，方式方法要得當(dāng):可采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)或指定委托等形式進(jìn)行，不管采用什么方式，都要從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，認(rèn)真考量中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)水平、服務(wù)意識(shí)等綜合因素。第二，資質(zhì)規(guī)模要適中:中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和規(guī)模應(yīng)符合要求，應(yīng)具備完成審計(jì)任務(wù)的實(shí)力，有承擔(dān)審計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任能力，應(yīng)嚴(yán)格審查中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、信譽(yù)，充分利用財(cái)政部門和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)公開的行業(yè)信息及其他信息，了解中介機(jī)構(gòu)與被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)、業(yè)務(wù)和其他背景關(guān)系，選擇信譽(yù)良好、具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)。第三，地域內(nèi)外要平等，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)不分地域，一視同仁，應(yīng)根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，選聘適當(dāng)?shù)闹薪椤?/p>

3.4 委托的內(nèi)容要適度把握

將政府審計(jì)的部分工作內(nèi)容委托社會(huì)中介力量去完成，是目前情況下提高審計(jì)服務(wù)效能的措施之一，但委托的范圍、內(nèi)容、項(xiàng)目數(shù)量一定要適度。首先，委托的范圍要有選擇性;其次，委托的內(nèi)容要有必要性;同時(shí)，委托的數(shù)量要有可控性，政府項(xiàng)目多，審計(jì)任務(wù)重，但仍應(yīng)接受審計(jì)計(jì)劃的控制。

3.5 抓好質(zhì)量管理和風(fēng)險(xiǎn)管理

由于管理模式、質(zhì)量要求、執(zhí)業(yè)規(guī)范不同，中介機(jī)構(gòu)人員管理松散，流動(dòng)性大，有的隨意變更參審人員，有的聘請(qǐng)改時(shí)人員參與審計(jì)，造成審計(jì)進(jìn)度難以保證，審計(jì)效率不高。我們必須嚴(yán)格遵守法律法規(guī)的規(guī)定，提高依法行政意識(shí)，堅(jiān)持國(guó)家審計(jì)的基本準(zhǔn)則和各項(xiàng)準(zhǔn)則，對(duì)由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成的項(xiàng)目，審計(jì)機(jī)關(guān)要不定期地進(jìn)行質(zhì)量檢查，做到以下幾個(gè)方面:一是建立定期培訓(xùn)制度。同時(shí)建立個(gè)人電子檔案，適時(shí)對(duì)參審人員進(jìn)行后續(xù)教育;二是建立質(zhì)量信譽(yù)機(jī)制。對(duì)中介機(jī)構(gòu)參與國(guó)家審計(jì)的質(zhì)量及規(guī)范執(zhí)行情況進(jìn)行整體評(píng)估，并定期公布，同時(shí)建立質(zhì)量信譽(yù)資料庫(kù);三是建立競(jìng)爭(zhēng)淘汰及責(zé)任追究機(jī)制;四是建立審計(jì)質(zhì)量督查制度。