高校法律事務機構模式完善構想

法律事務管理體系是現代大學制度中必不可少的組成部分。特別是2003年教育部發布《關于加強依法治校工作的若干意見》以來，我國大多數高校均設立了管理法律事務的專門機構。實踐證明，高校法律事務機構在處理高校法律事務、維護高校合法權益等方面發揮了重要作用，但現有的高校法律事務機構模式在實際運行中也日益暴露出諸多自身難以消解的問題。

高校法律事務機構模式運行現狀

高校法律事務機構職責主要包括代理學校參加法律訴訟、非訴業務，起草、審查學校規章制度和法律合同，提供法律咨詢及開展法律知識宣傳、培訓等。高校法律事務工作特點是塊狀工作，而非線狀工作。高校法律事務管理主要是針對塊狀工作的點對點管理，即學校的哪個點上出現了涉及法律的事務，對這個點所在部門、管理機構或有關人員委托法律事務部門予以處理。目前，我國高校法律事務機構的設置模式主要有設立專門機構的模式、現有機構職能拓展的模式和聘任法律顧問的模式，不論采取何種模式，其管理模式基本上均屬于單一化的平面管理模式。而我國高校的共性是內部結構復雜、學術屬性與科層屬性并存、多方主體利益并重，高校法律事務可能涉及的管理部門、學術單位、師生員工各類主體眾多，事務類別也錯綜繁雜。在當前的運行模式下，法律事務機構的工作開展不可能采取主動搜集信息的方式，因此難以知曉學校各層面的法律事務信息，而涉及法律事務的所在部門、管理機構又不會主動告知法律事務機構，工作脫鉤、信息不暢的情況不可避免。高校法律事務機構的工作方式一般為事后救濟，即出現問題時充當救火員角色，事前事中不參與。當前，高校作為被告的案件較多，且敗訴的情形還占多數，究其原因，基本上都是由于事前事中管理上缺乏全程法律監督和風險防范機制，管理人員法律意識不強。目前，高校法律事務管理整體上還處于效率低下、層次不高的局面。

完善高校法律事務機構模式的思考

高校現有的法律事務機構模式已不能全方位關注和充分滿足實際需要，亟待完善。筆者認為，存在問題的主要原因:一是觀念層面上，高校管理部門、管理人員法治觀念和依法管理的意識不強;二是制度層面上，高校法律事務管理過程中的扁平化處理。因此，完善高校法律事務機構模式須從觀念和制度這兩個方面著手。

1.觀念層面的完善

高校管理部門、管理人員法治觀念淡漠、依法管理意識不強的問題由來已久。管理人員在觀念上仍然認為法律事務部門的事前事中審查可有可無、意義不大，即使被要求也僅是形式化、走過場的程序，這種法律審查還沒有完全成為自覺行為。

筆者認為，要改變高校管理部門、管理人員法治觀念和依法管理意識不強的現狀，應著眼于以下幾點:第一，應將高校法律事務機構定位為服務機構，是為學校的教學、科研中心工作服務的，而非其他。維護學校權益是法律事務機構成立的宗旨。第二，必須站在依法治校的高度理解高校法律事務機構的定位。法律事務機構的設立不是應付各級檢查的裝點和擺設，而是要為高校依法治校工作提供部門保障。根據教育部《關于加強依法治校工作的若干意見》，依法治校包括以下內容:轉變行政管理職能，切實做到依法行政;加強制度建設，依法加強管理;推進民主建設，完善民主監督;加強法制教育，提高法律素質;嚴格教師管理，維護教師權益;完善學校保護機制，依法保護學生權益。依法治校涉及學校工作的各個方面，是提高高校內部管理水平的關鍵。法律事務機構在依法治校的各項工作內容上均能發揮重要作用。第三，高校法律事務機構是“防火墻”。高校法律事務機構的定位應是高校法制教育和法律服務機構，是為領導提供決策參考的機構，是依法治校的實施者和監督者，是防范高校內外部管理法律風險的一道堅實防線。

觀念的改變并非一日之功。基于觀念與制度之間的相互促進關系，不能因為觀念的滯后，要等到人們在觀念上可以接受之時，方才作相關制度上的變革。可以采取制度先行的方法，因為制度的制定、運行也會對觀念產生積極影響。因此，高校法律事務機構模式還須在制度層面上進行完善。

2.制度層面的完善

如何完善高校現有的法律事務機構模式?目前理論上有兩種思路:一是在高校建立總法律顧問制度。這種思路認為總法律顧問制度具有層次高、任務重、協調廣、責權大等特點，能夠較好地解決目前我國高校法律顧問機構配置模式存在的機構層次低、獨立性不強、服務職能不全面、缺乏責任追究機制等不足。在高校實行總法律顧問制度，由總法律顧問全權負責學校法律事務工作，全程參與學校重大決策，對學校法定代表人負責，實現“關口前移、源頭介入、全程參與”，可改變以往法律工作僅限于法律咨詢和事后補救，充分發揮法律顧問參謀助手作用。但筆者認為，總法律顧問制度是通過提高法律顧問的級別層次來強調法律顧問的重要性，即認為級別越高，事情越好辦。從本質上說，這還是過去行政化管理手段的老路子。在當前的公立高校體制中，總法律顧問的任命和實現也存在現實難度。因此，這種思路對于高校來說并非合宜之計。二是建立法律事務專家委員會，法律事務具體管理部門作為具體操作者，并在各院(系、所)、各部門設立法律事務聯絡員，形成一個觸角延伸至全校各院(系、所)、各部門的法律事務管理網絡。比較而言，筆者傾向于第二種思路。第二種思路能夠較好地解決目前高校法律事務管理過程中扁平化處理的制度設計困境，對此筆者有一些思考:

首先，建立法律事務專家委員會是可行的。考慮到法律事務管理的專業性， 在學校層面建立法律事務專家委員會，可在更高層面上為學校法律事務決策提供支撐。法律事務專家委員會的成員主要由主管校領導、法律事務管理部門領導、學校法學院(系)各學科專業的有豐富法律服務經驗的專家組成。這既能解決法律事務室現有人員不足的矛盾，也能充分發揮學校法學院(系)現有的法律專家的作用。法律事務專家委員會的成立可使這些專家教師的咨詢服務制度化、程序化，不再局限于僅就某個具體事務性問題提供隨機隨時性的咨詢問答，而是常態化、更高層次、更多層面的學校法律事務管理決策。以北京理工大學為例，在法律事務管理實踐中，學校對一些棘手的法律事務問題，在不同層面上曾多次請教法學院一些有豐富法律服務經驗的教師，并邀請他們共同參與處理，收到了良好的效果。在總結經驗的基礎上，目前學校已形成較為固定的法律顧問團隊，為學校提供了更為良好的法律服務。

其次，法律事務具體管理部門是高校法律事務管理的具體操作者。如果所有法律事務都集中在校級層面，學校將難以應付。因此，還應設立必要的法律事務具體管理部門。法律事務具體管理部門是負責學校法律事務管理工作日常運轉的部門。

再次，在各院(系、所)、各部門設立法律事務聯絡員。目前高校管理體系中，各學院(部門)均設置有教學干事、人事干事、科研干事等管理崗位，對應負責教學事務、人事事務、科研事務，各行其職、各負其責，使高校的各項工作上傳下達、順利進行。當然，有些崗位的工作人員是身兼數職。同理，學校也可以設置法務干事，負責法律事務，這一職責也可以由工作人員兼任。在學校各部、處、院、系、所設立法務干事，可以及時收集相關信息并反饋，一方面能較好地解決法律事務室現有人員不足的矛盾;另一方面學校法律事務管理能夠形成一個立體的工作網絡，使法律事務工作在各個層面都有依托，實現學校法律事務管理在各個環節的無縫鏈接，形成高效、有序、暢通的法律事務管理網絡。

(作者單位:北京理工大學學校辦公室)

[責任編輯:蔡桂蘭]