以新牧區建設為核心,探索解決“三牧”問題的新思路

“三牧”中存在的問題環環相扣，任何一個環節出現問題都會產生鏈式反映，牽一發而動全身。近年來內蒙古經濟快速發展，但牧民生活水平并沒有提高。適逢西部大開發新的十年啟動，草原牧區如何推進公共服務均等化等現實問題應該作為自治區解決“三牧”問題的重點。為此，我們結合近期對呼倫貝爾市牧區農牧業和生態建設及城鄉統籌工作的調查，進行了重新審視，以期為今后的發展提供一些新的思路。

一、呼倫貝爾市“三牧”現狀

呼倫貝爾市天然草原面積1.49億畝，占全市土地面積的39.7％牧民5.92萬人，占牧區總人口21.1％。牧區經濟發展主要是以牛、羊養殖為主體的草原畜牧業生產。近年來，由于生態環境的壓力。呼倫貝爾市調整了畜牧業生產結構，牲畜頭數連年下降，2009年全市畜牧業總產值完成251億元，該牧業年度以草原為主的牧區牲畜總數473萬頭只，同比降低3.6％。其中，大畜47.8萬頭，同比增加13.2％；羊424萬只，同比減少5.2％。

近年來，呼倫貝爾市加大了草原牧區基礎設施建設，但基礎設施的普及情況仍處于較低水平。2009年，全市共有牧民永久性住宅4535處，占牧戶總數的20％。牧業旗縣共有永久性牲畜棚圈5060座，戶均圍欄草場面積1304畝。牧區累計有機電井1541眼，每萬畝草場擁有機電井1.3眼，灌溉飼草料地21.4萬畝。49％的嘎查通沙石路，51％的嘎查通常電，5300戶牧民使用了風光互補設備。

呼倫貝爾市積極爭取了多項國家及自治區草原生態保護建設項目，通過飛播、補播、淺翻松土、設沙障、打草方格、沙地插柳等多種方式綜合治理，尤其是通過禁牧休牧實現了項目區草原植被的明顯恢復，草原生態明顯改善。2009年末，全市草原建設總規模完成942萬畝。其中，人工種草64.04萬畝，各類飼料作物種植194.6萬畝，草地改良114.5萬畝，新建圍欄529.2萬畝，飛播牧草40萬畝。

二、呼倫貝爾市“三牧”問題的主要表現及原因分析

(一)草原牧區社會發展、公共服務不足

草原牧區社會發展基本還停留在過去幾十年前的水平上，公共服務不足甚至較過去有所倒退。呼倫貝爾市牧區50％是無水草原，打井成本高。隨著氣候的干旱許多牧民人畜飲水都出現了問題，由于居住分散，牧區的深水井利用效率都不是很高。據2009年不完全統計，牧區76％的牧民主要飲用地表水。部分地區砷、氟、鐵、錳等理化指標、細菌學指標均超標，飲水存在安全隱患。由于牧區地廣人稀的特點，畜牧業技術支撐、服務的支出很高，目前牧民的牲畜肪疫費都已經取消，牧區畜牧業良種擴繁、防疫體系建設資金很少。國家的各種惠牧補貼需要技術服務部門去實施，而這方面單靠地方的力量遠遠不夠。

(二)牧區畜牧業發展緩慢，產業結構單一，市場化水平低

與全區大部分牧區一樣，呼倫貝爾牧區牲畜品種以牛、羊為主，由于牧區分散居住、道路、交通、電力等基礎設施差，畜產品加工企業尤其是乳業很難輻射到牧區，牧區的主要產業還是牛羊養殖業，牧民收入的主要來源局限于畜牧業。即便是城鎮周邊的牧民在小城鎮有資產，但大多以餐飲、日用百貨零售等服務業為主，服務范圍有限，對牧民收入的貢獻很低。除海拉爾及相鄰的南屯有肉聯廠、乳品廠等小型畜牧產品加工企業形成草原畜牧業與市場的對接外，大部分牧區市場化水平很低，以往農業生產體系中分散的小生產與大市場對接的矛盾在牧區表現的尤為嚴峻。

近年來，降雨量減少導致的草原生態環境惡化造成了草原生產體系對畜牧業支撐減弱，加之包括牧民在內社會各界對生態保護的重視，牧區畜牧業的發展出現下降的趨勢，牲畜頭數連年下降，致使草原畜牧業出現整體衰減的態勢。

(三)牧民收入增長緩慢，生產、生活支出增加，生活水平下降

以生態為主的政策導向使得牧區牲畜頭數連年下降，同時，牧區生產資料、生活消費品價格上漲，就學、幼兒教育集中化等圍繞后代教育的社會服務方式調整后，也給牧民帶來生活支出的增加，還有貸款利息、就醫、蓋房、購物、交通等的費用都在增加，這在一定程度上導致牧民生活質量下降。

牧民能夠享受的補貼種類很少，牧民收入中約92％來自于牲畜業。呼倫貝爾市的牧民目前能夠普遍享受到的補貼僅有肉羊良種補貼及農機補貼，2009年，呼倫貝爾市農民與牧民的人均補貼分別為970元和95元，二者相差10倍。由于呼倫貝爾市牧區70％的牲畜集中于30％的大戶手中，70％的中小牧戶人均純收入處于貧困水平，

(四)牧區生態壓力依然較大

近10年來呼倫貝爾市由于氣候及人為因素影響，草原沙化、退化現象嚴重，退化、沙化、鹽漬化草原面積達5974萬畝，占草地總面積的40％。占可利用草地總面積的43％。天然草原的載畜量下降明顯，上世紀80年代初全市天然草原理論載畜量為1100萬個綿羊單位，目前全市天然草原理論載畜量為900萬個綿羊單位。

草原生態保護的力度也遠遠不及草原退化的速度。與上世紀80年代比較，呼倫貝爾市草原每年以100多萬畝的速度退化、沙化，直接影響了牧民的畜牧業生產，盡管其中有近年來降雨量下降等氣候因素。但草原保護力量不足也需要予以重視。

三、以新牧區綜合建設為核心解決“三牧”問題的思考與對策建議

隨著我國對民生的重視，公共服務均等化成為未來社會發展的重要建設內容，而牧區提供公共服務無法擺脫資源約束下居住高度分散的社會格局，因此，探索解決集約化的公共服務供給與分散的居住之間的矛盾的突破口，在于探索適合草原牧區特點的新牧區建設，綜合自治區各地發展實際。建議以新牧區綜合建設為核心，以建設規模化的草原畜牧業生產體系為目標，以人口轉移和土地流轉為手段，以豐富草原財富供給渠道為政策創新，以完善城鄉一體化的社會保障機制為制度保障，形成綜合、統籌的治理措施，解決“三牧”問題。

具體建議：

(一)新牧區建設需要針對牧區實際積極探索新的途徑

政策執行者在具體操作的時候，不要過于刻板，應根據牧區實際情況，結合生態建設、產業發展、公共支出、建立市場機制等多種因素探索建設新牧區途徑。如改變牧民居住只能在擁有使用權的草場上蓋房屋的規定，采取集中居住的方法，既可以集中解決水電問題，也保護了草場，同時還帶來了不錯的經濟效益。有計劃的將牧區人口轉移是緩解草原過度載畜的最佳途徑，草畜平衡應該是牧區畜牧業發展的指導方向。自治區一些草原牧區已經通過草場流轉、人口轉移、以草定畜與提高牧民收入目標相結合的方式確定草原畜牧業家庭生產規模，建設現代家庭牧場的方式，取得生態保護、產業發展、牧民收入提高多贏得效果。

(二)牧區產業需要重新定位

受草原載畜量的限制，畜牧業發展與草原生態二者之間存在此消彼長的關系。在人們物質需要不斷增長的情況下，牧民需要有多種渠道來提高收入。因此，牧區畜牧業應與保護草原生態相協調，樹立生態保護與牧業產業共生共建的牧區發展思想。自治區各地現在都已清晰認識到草原生態的重要性，并通過維持草畜平衡保持草原牧區生態，但考慮到牧民收入提高的實際需求，需要全方位樹立草原牧區生態建設、產業建設并重的產業發展觀，并具體落實在生態保護、生態綜合治理建設、生態項目維護等各個環節，形成多渠道為農牧民提供收益來源的機制。

(三)建立草原生態補償機制

目前草原生態治理資金主要來源于各類項目，受益的草場面積只占全部草場面積的30％。此外，項目期限是否可以延展，很大程度上決定了治理效果是否可以保持。因此，建立草原生態的長效補償機制極其迫切，這也是保障牧民不因生計而破壞草原。可以參照我國保護天然林資源實施的“天保工程”，通過持續的補償及引導，使我國天然林資源得到了很好的保護，林業職工也因此得到了實惠的經驗，建立草原生態補償機制。

(四)探索建立牧民生產補貼機制，改善牧民生活

牧民收入的主要途徑是畜牧業，通過建立畜牧業生產補貼不失為一個有效的方法。特殊的地理環境造成較高的生產、生活成本是牧民無法改變的客觀事實。補貼在提高牧民收入的基礎之上，也換取了良好的生態環境。此外，積極引導，建立有針對性的補貼、支持制度，向草原引入新的產業如草原家庭牧場旅游、以生產特色草原產品的微工廠等可以作為牧民增收的途徑之一。

(五)建立和完善現代牧區產權交易制度

盡快理順林草矛盾，建立現代牧區產權制度。允許持證人在不改變牧區土地集體所有制和牧戶承包經營權的基礎上，擁有土地的使用權、流轉權、轉讓權和收益權。在產權期限內，按規定用途，可依法使用、經營、流轉。也可作價、折股作為資本從事股份經營、合作經營或抵押擔保，探索土地草牧場承包經營權的多種有效實現形式。草牧場經營權實行公開招標，實現集中連片適度規模經營。允許養殖大戶、牧區經濟合作組織、企業進行牧業規模經營。鼓勵牧民以草牧場經營權人股經營。

(六)完善牧區社會保障制度

以是否擁有草牧場使用權和居住地為標準，建立包括養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障等在內的社會保障制度。對于自愿或通過人口轉移放棄草牧場使用權的牧民，享受和城鎮居民同等的養老保險和最低生活保障，逐步實現城鄉一體化的社會保障機制。

(作者單位：1 內蒙古社科院經研所；2 內蒙古發展研究中心)