“九五”和“十一五”時期淘汰落后生產能力中政府作用比較

一、改革開放以來淘汰落后生產能力越來越受到重視

改革開放以來，調整產業結構始終是宏觀調控的重要任務之一。隨著改革的深化，淘汰落后生產能力逐漸成為調整產業結構的重要措施。

上世紀80年代，我國經濟總體上處于供給不足的狀態，經濟發展的主要任務是增加生產能力，淘汰落后生產能力不可能作為經濟工作的主要任務。但是，在思想認識和政策方面也開展了積極的探索。例如，1984年10月，十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》中提出“讓企業在市場上直接接受廣大消費者的評判和檢驗，優勝劣汰”。這可能是在思想上認識到需要淘汰落后生產能力的開端。1989年3月，國務院頒布了《關于當前產業政策要點的決定》。這是我國第一個國家產業政策。在這個文什把機械部、紡織部、建設部要求淘汰的產品列入停止生產產品目錄中，這個義件可能是改革開放以后，以國務院名義發出的有關淘汰落后生產能力的最早的決定。

上世紀90年代以后，實際工作中越來越重視淘汰落后生產能力。“九五”計劃時期，以紡織工業為突破口，開始了大規模淘汰落后生產能力。“十五”期間，進一步下力氣淘汰落后生產技術和工藝，關閉不具備安全生產條件和污染嚴重的企業，“十一五”時期，在科學發展觀的指導下，著眼于轉變發展方式，特別是為了實現節能減排目標，開展了更大規模的淘汰落后生產能力的工作。

與80年代和90年代初期相比，90年代中期以后我國經濟管理體制和經濟運行方式發生很大變化。相應地，淘汰落后生產能力的政府作用也發生了很大變化。本文主要對明確改革的方向是建立社會主義市場經濟體制后的“九五”和“十一五”期間淘汰落后生產能力中的政府作用進行比較，有時也會涉及“十五”期間的一些情況。這樣進行比較，主要考慮時間跨度長一些，更容易看清楚政府作用的變化。

二、“九五”和“十一五”時期淘汰落后生產能力的基本情況

(一)“九五”時期淘汰落后生產能力的基本情況

1995年9月28日，中國共產黨十四屆五中全會通過的關于編制“九五”計劃的《建議》，是十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制后作出的第一個關于中長期規劃的《建議》。這個《建議》在提出“實行兩個具有全局意義的根本性轉變”的同時，提出“對國有企業實施戰略性改組。這種改組要以市場和產業政策為導向，搞好大的，放活小的，把優化國有資產分布結構、企業組織結構同優化投資結構有機地結合起來，擇優扶強，優勝劣汰，形成兼并破產、減員增效機制，防止國有資產流失。”這是第一次將“優勝劣汰，兼并破產”納入五年計劃。

1996年是“九五”計劃的第一年。根據“九五”計劃的要求。兼并破產，減員增效成為各級政府深化國有企業改革，改善國有企業經營狀況的重要措施。由此拉開了淘汰落后生產能力的序幕。

1997年，國務院提出力爭3年內使大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，并決定以紡織行業的“壓錠、減員、增效”作為突破口。推進國有企業改革，對國有企業進行戰略性改組。這是第一次明確提出淘汰落后生產能力的具體目標和要求。雖然這年下半年爆發的亞洲金融危機，對我國經濟發展帶來較大影響，但淘汰落后生產能力的工作并沒有停止。1998年，淘汰落后生產能力的范圍迅速擴展到冶金、建材等其他行業。1998年底召開的中央經濟工作會議提出“繼續推進國有經濟的戰略性改組，鼓勵兼并，規范破產，推動企業的聯合和重組。”江澤民在這次會議上的講話中指出“對那些設備陳舊、技術落后、質量低劣和污染嚴重的企業，要堅決壓縮和淘汰。”國家經貿委在1999年1月和12月，以命令的形式公布了兩批《淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄》，將淘汰落后生產能力的要求進一步具體化。

“九五”期間淘汰落后生產能力取得積極成果。到1999年底，國有紡織行業結束了連續6年的虧損局面，實現利潤8億元，建材系統扭轉了連續2年的凈虧損，實現利潤33.7億元，全國虧損企業虧損額比上年下降15.2%。2000年國有及國有控股工業企業實現利潤2392億元，為1997年的2.9倍，基本實現國有大中型企業改革和脫困的三年目標。到2000年底，3年累計，紡織業壓縮和淘汰了1000萬棉紡錠。冶金行業關閉小鋼鐵企業100多戶。煤炭行業取締和關閉各類小煤礦4.73萬處，壓縮煤炭產量3.48億噸。石油化工行業取締6000多座土煉油廠，關閉100多家小煉油廠，壓縮原油加工能力1100萬噸。電力行業關停小火電機組305臺，壓縮裝機容量420萬千瓦。建材行業關閉小水泥窯3125座，淘汰落后生產能力7933萬噸:關閉小玻璃生產線187條，淘汰生產能力2592萬重量箱。制糖行業關閉小糖廠150戶，淘汰生產能力273萬噸。

(二)“十一五”時期淘汰落后生產能力的基本情況

2005年10月11日，中國共產黨十六屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出。“必須加快轉變經濟增長方式”，“依法淘汰落后工藝技術，關閉破壞資源、污染環境和不具備安全生產條件的企業”。這年12月。國務院發布《關于發布實施(促進產業結構調整暫行規定>的決定》(國發【2005】40號)，重申“對消耗高、污染重、危及安全生產、技術落后的工藝和產品實施強制淘汰制度，依法關閉破壞環境和不具備安全生產條件的企業。”

2006年是“十一五”計劃的第一年，這年3月召開的十屆人大四次會議上，溫家寶總理在《政府工作報告》中要求，“依法關閉那些破壞資源、污染環境和不符合安全生產條件的企業，淘汰落后生產能力。”3月，國務院發布《關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知》(國發[2006]11號)，再次強調要“依法關閉一批破壞資源、污染環境和不具備安全生產條件的小企業，分期分批淘汰一批落后生產能力，對淘汰的生產設備進行廢毀處理”，并明確了目標、措施和責任。2006年底召開的中央經濟工作會議提出，“要繼續把淘汰落后生產能力作為調整和優化產業結構的重要途徑”。

2007年3月5日，溫家寶總理在第十屆全國人大第五次會議上作的《政府工作報告》進一步要求“堅決淘汰落后生產能力。‘十一五’期間，關停5000萬千瓦小火電機組，今年(2007年)要關停1000萬千瓦:5年淘汰落后煉鐵產能1億噸、落后煉鋼產能5500萬噸，今年(2007年)力爭分別淘汰3000萬噸和3500萬噸。加大淘汰水泥、電解鍋、鐵合金、焦炭、電石等行業落后產能的力度。”2007年國務院先后印發了《國家發展改革委、能源辦關于加快關停小火電機組若干意見的通知》(周發[2007]2號)，《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》(國發【2007】15號)，對電力、鋼鐵、建材、電解釩、鐵合金、電石、焦炭、煤炭、平板玻璃等行業淘汰落后產能工作進行了部署。

2008年，上半年遇到冰雪和地震災害，下半年國際金融危機爆發，經濟發展的國內外環境發生巨大變化。但是，國務院在《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》(國發[2009]3號)、《關于做好汶川地震災后恢復重建工作的指導意見》(國發[2008]22號)、《關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》(國發[2008]30號)等文件中都要求淘汰落后生產能力，或者建立污染嚴重企業的退出機制。這年底召開的中央工作會議上，要求“切實淘汰落后生產能力和加快產品更新換代，增強自主創新能力和產業競爭力。”

2009年，為了應對國際金融危機，國家陸續制定和出臺了10個產業調整和振興規劃。其中，有些規劃進一步明確了淘汰落后生產能力的要求。這年9月，國務院轉發了國家發改委等十部門《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見》。

2010年3月，國務院發出《關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》(國發[2010]7號)，要求“各地區、各部門要切實把淘汰落后產能作為全面貫徹落實科學發展觀，應對國際金融危機影響，保持經濟平穩較快發展的一項重要任務，進一步增強責任感和緊迫感，充分調動一切積極因素，抓住關鍵環節，突破重點難點，加快淘汰落后產能，大力推進產業結構調整和優化升級”。

總體上看，“十一五”時期中央確實下了很大力氣淘汰落后生產能力，并取得積極進展，為實現節能減排目標，緩解資源環境壓力，提高產業的技術水平，增強企業的競爭力，作出了積極的貢獻。

三、兩次淘汰落后產能中政府作用相近方面的比較

總體上看，“九五”和“十一五”時期淘汰落后產能都是在政府主導下進行的。政府的作用突出表現在制定產業準入標準、應淘汰的產能和產品目錄，綜合運用行政、法律、經濟等手段推進標準和目錄的落實:建立和完善就業、社會保障等制度，解決好淘汰落后生產能力中出現的各種社會問題:深化經濟體制改革，完善市場體系。規范競爭秩序，為發揮市場機制在淘汰落后生產能力的作用創造有利條件。

但是，這兩次淘汰落后生產能力中的政府作用有相似的方面，也有變化的方面。比較來看，至少有三個方面是比較相近的:

(一)都著眼于解決經濟發展中的長期戰略性問題

上世紀90年代，國有經濟仍然是國民經濟的主要部分。國有經濟經營中出現大面積的虧損是當時經濟發展的突出問題。國有企業改革成為經濟體制改革的核心任務。當時中央決定以紡織行業的壓錠、減員、增效作為突破口，推進國有企業改革，對國有企業進行戰略性改組，并迅速擴展到其他行業。因此，“九五”期間淘汰落后生產能力是深入國有企業改革，推進國有經濟戰略性調整，實現3年內國有大中型虧損企業擺脫困境目標的重要措施，也是推進兩個根本性轉變、實現國民經濟良性發展的重要手段。

進入新世紀以后，我國的發展面臨越來越嚴重的資源環境壓力，迫切需要走新的發展道路。2003年黨中央提出以人為本、堅持全面協調可持續發展的科學發展觀。2005年，“十一五”規劃《建議》提出要轉變發展方式，“把經濟社會發展切實轉入全面協調可持續發展的軌道”，“切實走新型工業化道路，堅持節約發展、清潔發展、安全發展。實現可持續發展”，并提出節能減排的具體目標。2006年國務院將目標分解下達到各省、自治區、直轄市。“十一五”期間淘汰落后生產能力是落實科學發展觀、轉變發展方式、實現節能減排目標的重要措施。

因此，這兩次淘汰落后生產能力時，都不僅僅出于解決眼前經濟發展的困難和問題，而是著眼于經濟發展的全局和長遠利益，將淘汰落后生產能力作為促進經濟體制改革，實現經濟持續健康協調發展的手段。

(二)都需要處理好就業與淘汰落后生產能力的關系

從1996年開始的“九五”期間淘汰落后生產能力的工作剛進行不久，1997年7月爆發了亞洲金融危機。這場危機嚴重沖擊我國經濟發展，1998年外貿進出口下降0.4%。國內生產總值年增長速度由上年的9.3%降為7.8%。從一般理論上講，危機有利于淘汰落后生產能力。但由于這次淘汰落后生產能力與調整國有經濟戰略布局結合在一起，許多國有企業破產和兼并，帶來1000萬以上的下崗失業人員，1997-1999年期間，每年的城鎮登記失業率都在3.1%以上，是上世紀80年代中期以來最高的水平，就業矛盾相當突出。可以說，在亞洲金融危機的沖擊下，如果把握不好淘汰落后生產能力的力度，將進一步惡化就業形勢。如果僅僅考慮緩解就業壓力，也可能失去金融危機帶來的淘汰落后產能的機會。在這種情況下，中央決定一方面將適度從緊的財政貨幣政策轉變為適度寬松的財政貨幣政策，努力擴大內需，把經濟發展建立在內需的基礎上:另一方面，堅持淘汰落后生產能力，先后出臺了一系列政策，使這次淘汰落后生產能力基本達到預期目標。

“十一五”進行的淘汰落后生產能力實際上從“十五”末期開始的。2007年初國務院將淘汰落后生產能力的任務分解下達到各省、自治區、直轄市。這年年底世界經濟發展出現危機的苗頭。2008年9月美國次級貸款危機的爆發，并迅速演變成國際金融危機。這場國際經濟危機對我國的沖擊遠大于亞洲金融危機的影響，我國出口產品市場急速萎縮，2009年出口總額比上年下降16%:國內生產總值增長8.7%，比上年回落0.9個百分點。就業壓力增大，2008年城鎮登記失業率為4.2%，比上年提高了0.2個百分點，比亞洲金融危機時1997—1998年的登記失業率高1.1個百分點，不僅農民工就業困難，大學畢業生就業也很困難。由于中央及時采取了一系列有力措施，擴大國內需求，使我國經濟在較短的時間內得到明顯的恢復。在擴大需求中。始終抓住經濟結構調整，強力落實淘汰落后生產能力的各項措施，取得了超過預期的成果。

總體上看，兩次淘汰落后生產能力都遇到國際金融危機的沖擊，都遇到就業壓力增大的困難，但政府較好地處理了擴大內需，增加就業與淘汰落后生產能力的關系，把握住金融危機帶來的有利于淘汰落后生產能力的機遇。

(三)都在同時推進政府職能轉變

“九五”期間淘汰落后生產能力時，我國社會主義市場經濟體制的基本框架還沒有建立起來。加快轉變政府職能成為促進我國上層建筑適應經濟基礎的大問題。為了加快政府職能轉變，1998年進行了國務院機構改革，重點是調整和撤銷那些直接管理經濟的專業部門，加強宏觀調控和執法監管部門，按照權責一致的要求，調整部門的職責權限，明確劃分部門之間職責分工，完善行政運行機制，經過這次改革，除國務院辦公廳外，國務院組成部門從40個減少到29個。將推進現代企業制度建設。實現政企分開、政資分開作為政府職能轉變的重要內容。到2000年，中央確定的及各地選擇的271戶現代企業制度試點企業中，已經有206戶實行公司制改革。中央黨政機關所管理的530個企業實現脫鉤。軍隊、武警部隊和政法機關所辦的6380多個經營性企業全部交給地方。1998年在計劃、財稅、金融、外匯、外貿領域進行重大改革。加強了政府的社會職能，加快了社會保障制度改革，初步建立起最低生活保障制度、基本養老和基本醫療制度，就業和再就業制度等。這些改革，使政府職能發生深刻變化，在淘汰落后生產能力中，對企業的直接干預減少，為市場機制創造良好社會環境的作用增強。

“十一五”時期淘汰落后生產能力與轉變政府職能的關系更加密切。特別是在科學發展觀的指導下，著力轉變各級政府的發展觀，改革了對政府工作業績的考核體系，強化政府在社會管理和提供公共服務方面的職能。在推進淘汰落后生產能力中，政府對企業的直接干預進一步弱化，在保護環境、治理污染。保障職工基本權益，促進社會公正公平方面的作用越來越突出。政府淘汰落后生產能力的著眼點、出發點越來越體現了全局利益和長遠利益，更加符合現代市場經濟體制下的政府職能。

總之，盡管這兩個時期政府職能轉變的重點有所不同，但政府職能轉變的方向一致。對企業的直接干預越來越弱化，社會管理和公共服務的職能越來越強化，有力地推進了淘汰落后生產能力。

四、兩次淘汰落后生產能力中政府作用的若干變化

從比較中可以看出，在這兩次淘汰落后生產能力中，政府的作用至少發生了以下三方面的變化。

(一)政府依法行政的水平顯著提高

“九五”中期之前，雖然提出了依法淘汰落后生產能力的要求，但是依法冶國、依法行政還處于起步階段。在這個時期，我國已經陸續頒布實施一些與淘汰落后生產能力有關的法律，如《企業破產法(試行)》(1986年12月通過)、《煤炭法》(1996年6月修正)、《土地管理法》(1988年修正)、《環境保護法》(1989年12月通過)、《水污染防治法》(1996年5月修正)、《大氣污染防治法》(1995年8月修正)、《環境噪聲污染防治法》(1996年10月通過)、《礦產資源法》(1996年8月修正)等。但是與這些法律配套的實施細則不健全，具體操作中遇到的困難和阻力較強。例如，法律規定可以淘汰污染嚴重的設備，關閉污染嚴重的企業，但作為執法機構的環保部門卻沒有相應的權力，難以實施相應的淘汰和關閉。評判生產能力是否落后的法律依據和標準還不完善，只能主要依據行政部門當時的規定。淘汰落后生產能力如何處理職工安置、資產評估、產權人利益補償等問題，只能依據國務院和有關部門的規定。將這些規定上升為法律，還需要在實踐中不斷探索，逐步完善，逐步成熟。因此，這個時期淘汰落后生產能力的工作，使用行政手段的較多，使用法律手段還有限。

到“十一五”時，我國依法行政的水平明顯提高。1998年召開的十五大明確提出“依法冶同”后，特別是在恢復我同在世界貿易組織中合法地位的準備過程中，依法行政的意識增強。一是淘汰落后生產能力的標準逐步公開、逐步配套。如國家經貿委先后于1999年、2002年先后3次公布淘汰落后生產能力的目錄。國家有關部門陸續出臺了一批行業準人標準，如2004年公布了煤炭、電石、焦化(2008年修訂)、鐵合金(2008年修訂)等行業準入標準，2007年公布了鉛鋅、鋁、氯堿等行業的準人標準，2008年公布了印染、奶制品等行業的準人標準。二是相關法律的配套措施有所完善。例如，2003年9月開始實施《環境影響評價法》，確立了規劃和重大建設項目決策中環境評價的地位。2005年12月國務院作出《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，建立起環保政績考核制度、問責制度。三是對政府行為的約束增強。2003年8月通過《中華人民共和國行政許可法》，2007年3月通過《中華人民共和國物權法》等。這些法律的出臺既是對政府行為的約束，也是政府依法行政的重要依據。

總體上看，雖然“十一五”期間依法淘汰落后生產能力中仍有許多需要改進和完善的地方，例如一些法學專家對山西省政府關閉小煤礦的一些作法提出批評，但是與“九五”相比，不論是法制環境建設，還是依法行政水平，都得到明顯提高。

(二)政府推進淘汰落后生產能力的手段變得越來越豐富

“九五”期間是我國建立社會主義市場經濟體制基本框架的重要時期。價格改革歷經波折，逐步形成市場形成價格的機制。據有關資料，到2000年，在社會商品零售環節，政府定價比重僅為4%左右，政府指導價比重占1%左右，市場調節比重已經高達95%。在生產資料出廠環節，政府定價比重不到10%，政府指導價占4%，市場調節價占86%。對外經濟活動已經基本上按照國際市場規則進行。再加上市場供求關系由過去供不應求，逐步轉變為供過于求，部分行業出現生產能力過剩。因此，市場機制在資源配置中開始發揮基礎性作用，成為淘汰落后生產能力的重要推動力之一。但是。由于這個時期我國市場體系還不健全，特別是要素市場建設剛剛起步:政府職能轉變還不到位，特別是各級政府發展經濟的愿望非常強烈，拼命追求GDP。中央政府推進淘汰落后生產能力的手段比較少，主要是行政手段，但也開始使用經濟手段。例如，1997年12月召開的中央經濟工作會議決定，要求在推進紡織行業淘汰落后生產能力方中，1，每壓1萬棉紡錠補貼300萬元。提供貸款200萬元，其中補貼由中央和地方財政各承擔一半，貸款由地方政府貼息。2，妥善安排下崗職工。3，核銷銀行呆壞賬準備金重點向紡織行業傾斜。4，支持和擴大紡織品出口。1998年要提高紡織品出口退稅率。給紡織自營企業一定比例的美、歐紡織品補助配額，并賦予其主動配額和被動配額的投標資格。5，鼓勵紡機出口，實行出口信貸和全額退稅。1998年安排的核銷銀行呆帳壞帳準備金的總額增加到400億元。雖然這些措施與單純的行政手段相比，在多樣化上有所進步，但總體上看，當時政府淘汰落后生產能力的手段還是比較單一。

“十一五”時期淘汰落后生產能力的手段則更加豐富、多樣。例如，2006年3月國務院發布的《關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知》(國發[2006]11號)指出，“推進產能過剩行業結構調整，關鍵是要發揮市場配置資源的基礎性作用，充分利用市場的力量推動競爭，促進優勝劣汰。各級政府在結構調整中的作用，一方面是通過深化改革，規范市場秩序，為發揮市場機制作用創造條件:另一方面是綜合運用經濟、法律和必要的行政手段，加強引導，積極推動。”并提出8個方面的措施:1，切實防止固定資產投資反彈，為推進產能過剩行業結構調整創造必要的前提條件和良好的環境。2，嚴格控制新上項目。根據有關法律法規。提高準入門檻。對拒不執行的，要采取經濟、法律和必要的行政手段，并追究有關人員責任。3，依法關閉一批破壞資源、污染環境和不具備安全生產條件的小企業，分期分批淘汰一批落后生產能力，對淘汰的生產設備進行廢毀處理。4，推進技術改造。5，促進兼并重組。6，加強信貸、土地、建設、環保、安全等政策與產業政策的協調配合。7，深化行政管理和投資體制、價格形成和市場退出機制等方面的改革，8，健全行業信息發布制度。上述措施中，“嚴把土地、信貸兩個閘門”，“實施跨地區、跨行業的兼并重組”，“推進資源性產品價格改革，建立和完善生態補償責任機制”，“制定出臺有利于促進企業兼并重組和退出市場，有利于維護職工合法權益的改革政策”、“要盡快建立判斷產能過剩衡量指標和數據采集系統，并有計劃、分步驟建立定期向社會披露相關信息的制度”，以及“領導干部問責制”等，是這個時期提出的新措施。這一情況表明，與“九五”相比。政府淘汰落后生產能力的措施越來越豐富，越來越有力，越來越有針對性。

(三)地方政府的態度從消極應付轉變為積極工作

“九五”時期淘汰落后生產能力時，地方政府很不情愿。當時，中央政府為了淘汰落后生產能力采取了多項措施，給予了適當的經濟補償。但實際工作中，地方政府淘汰落后生產能力的積極性不高，中央政府的工作非常費力，以至于2000年專門下達文件，要求鞏固淘汰落后生產能力的成果，防止死灰復燃。“十五”期間，雖然中央政府進一步加大淘汰落后生產能力的力度，但是。有些地方政府落實不得力，安全生產問題頻發，環境污染越來越嚴重，資源越來越緊張，以致于有的專家認為經過“十五”的發展，我國能源、環境的承載能力已經達到極限。

“十一五”時期情況發生了明顯變化，隨著科學發展觀的貫徹落實，干部考核制度的改進，再加上領導干部問責制的實施，地方政府的態度出現明顯變化，在推進淘汰落后生產能力發揮的作用愈益積極。以山西省為例。2005年之前的《政府工作報告》，沒有提過淘汰落后生產能力，只要求提高生產水平。但是，進入“十一五”以后，每年的《報告》中都匯報淘汰落后生產能力的業績，提出新的要求。內蒙、甘肅、寧夏、山東、浙江、廣東等其他省、自治區政府也都下大力氣淘汰落后生產能力。

五、幾點思考

(一)關于淘汰落后生產能力的目的

“九五”以來，淘汰落后生產能力都與解決我國經濟發展的長遠和戰略問題結合在一起。在新的歷史情況下，我國經濟發展不僅面臨著資源環境壓力，需要為實現節能減排目標，淘汰污染嚴重，資源消耗過高的企業。同時，我國經濟發展還面臨著日益增大的國際競爭壓力，迫切需要提高自主創新能力和科技水平，提高國際競爭力:面臨巨大的就業壓力，需要妥善處理好技術密集型產業與勞動密集型產業的關系，增加就業崗位:面臨短時難以縮小，但需要進一步緩解的地方發展差距，根據不同地區發展水平，采用適用技術，促進地區間、城鄉間的協調發展。因此，淘汰落后生產能力必須著眼于我國經濟的可持續發展，與轉變發展方式相結合，與發展先進生產能力相結合，與調整產業結構相結合，在淘汰中創造發展機遇。“九五”以來的實踐表明，如果淘汰落后生產能力只能節能減排，不能同時創造新的發展機會，即使依靠行政手段，在短期內實現淘汰落后生產能力的目標，但是在工作中會遇到很大阻力，取得的成效也難以鞏固:反之，凡是淘汰落后生產能力能夠帶來新發展機遇的地區和行業，工作進展的都比較順利。

(二)關于對淘汰落后生產能力效果的評價

“九五”以來淘汰落后生產能力取得積極成果，我國經濟的總體技術水平明顯提高，污染排放和資源利用率顯著提高。看不到這點是不正確的。例如，2009年我國淘汰落后的煉鋼、煉鐵產能分別達到1691萬噸和2113萬噸。與2009年7月國務院下發的《2009年節能減排工作安排》規定的“淘汰落后煉鋼600萬噸、煉鐵產能1000萬噸”的任務相比，超額完成了1倍多。但是，有些重點行業落后產能比重大，環境污染嚴重、資源利用率低的狀況還沒有從根本上轉變。看不到這點也是不清醒的。例如，鋼鐵行業需淘汰的400立方米及以下煉鐵高爐產能仍有約1.25億噸，占總產能的近20%:水泥行業落后產能約5億噸，占現有總產能的27%。

出現這種情況，主要由于我國經濟基礎薄弱。現有生產能力中，相當一部分是在技術水平較低的時候形成的。隨著技術進步的加快，需要淘汰的落后生產能力自然會不斷增加。例如，我國發電量1990年為1.36萬億千瓦小時，比1978年增加了1.1萬億千瓦小時。相應的發電能力也增加了1倍多。這個時期增加的發電能力主要靠10萬千瓦機組，現在如果全部淘汰10萬千瓦機組，淘汰的總規模將近1萬千瓦。2008年我國發電量達到3.5萬億千瓦小時，相應的生產能力也增長了2倍多。這個時期增加的發電能力大部分30萬千瓦機組。如果淘汰30萬千瓦以下機組，淘汰規模將比淘汰10萬千以下瓦機組的數量要大的多。其他行業同樣面臨著這類問題。因此，淘汰落后產生能力是一項需要不斷進行的重要任務。

(三)關于政府在淘汰落后生產能力的作用

在現代化市場經濟國家，一般情況下，淘汰落后生產能力主要靠市場機制。但是，對于我國來說，淘汰落后生產能力離不開政府作用。主要由于我國市場需求很大，為落后生產能力的生存和發展留下很大空間。我國現行的市場經濟體制還不健全，要素價格沒有理順，競爭秩序不規范，在不規范的競爭中很容易出現落后產能淘汰先進產能的情況。從這個角度看，淘汰落后生產能力需要發揮政府的作用。

另一方面，還需要看到，在對落后生產能力的評價上。政府、企業、科研人員、消費者的看法是不一致的。企業評價的標準主要是經濟效益，追求的是生產能力的適用性，并不追求技術的先進性。科研人員的標準是創新，追求的是技術的先進性，只要有條件，就盡可能使用最前沿的技術。大部分消費者的評價標準是性價比，能夠滿足消費需要的就是好技術。不論是企業、科研人員，還是消費者，雖然都希望有好的外部環境，但都不會主動自覺地創造外部環境，追求公共利益。在這種情況下，技術的先進性有可能通過市場競爭得到提高，而公共環境和公共利益并不一定能夠通過市場競爭得到改善。因此，企業在淘汰落后生產能力中的作用，一般情況下不宜直接評價生產能力是先進，還是落后。應更多地著眼于資源、環境等公共環境，將維護公共利益作為評價生產能力的標準。從這個角度有法可依。名正言順。

實際上，世界上主要發達國家在淘汰落后生產能力、節能減排、推廣新技術方面，政府都是從保護環境、維護公共利益的需要出發發揮著重要作用。作為一個發展中國家，要趕上國際生產水平，更需要發揮政府的作用。

(四)關于政府淘汰落后生產能力的手段

但是，我們也要清醒地認識到，發揮政府作用存在著“政府失靈”的問題，市場需求的力量遠大于政府的力量。例如，“九五”時期淘汰鋼鐵、焦炭、水泥等行業的落后生產能力取得較大成果。但“十五”期間，當我國經濟進入新一輪快速增長時，隨著需求的增加，使相當一部分原來要求淘汰的落后生產能力得以復蘇，甚至取得新的發展。這種情況表明，僅靠政府的力量。不能淘汰落后生產能力。需要將政府的作用與市場的作用相結合。這種結合，一是政府的政策措施要符合市場經濟的基本要求，把政府主要在“市場失靈”的領域發揮作用。例如，在制定淘汰落后產能目錄時，不是從技術進步的角度來制定。技術的進步與適用性應由市場決定。政府應從資源節約和環境保護的角度來制定。節約資源和保護環境是政府應盡的職能。二是利用好市場機制和市場帶來的機遇。經濟危機是淘汰落后生產能力的最有效的市場手段。在應對危機時，擴大需求的政策要適度，要為市場機制淘汰落后生產能力，提高整體經濟技術水平留下空間。三是為市場機制發揮作用創造有利條件。當前突出的是加快資源性產品價格改革。規范市場競爭。為此，特別需要進一步轉變政府職能，加強政府在社會管理和公共服務方面的職能，提高依法行政的能力，用法律手段保障淘汰落后生產能力的順利進行。

(五)關于地方政府在淘汰落后生產能力中的作用

“九五”以來的實踐表明，發揮地方政府在淘汰落后生產能力方面的作用，是實現淘汰落后生產能力目標的關鍵。在現行管理體制下，落后生產能力得以生存離不開地方政府的保護。地方政府保護落后生產能力的原因比較復雜，有腐敗問題:官商勾結、權錢交易等腐敗行為為落后生產能力的發展提供了空間。有思想認識問題:地方政府主要領導的思想沒有真正轉到科學發展上來，仍然希望通過高投入、高消耗、高污染來發展經濟。有解決現實矛盾的需要:在現行中央政府與地方政府的分工中，就業、教育、社會保障、發展農業等方面都是地方政府的責任。而現行財政體制下，許多地方政府的財力有限，履行職能中的欠帳過多。為了履行公共服務的職能，地方政府不得不追求本地經濟發展，維護地方利益的需要，由此造成地方政府保護落后生產能力的局面。近年來，通過改革干部考核制度，實施問責制，行政撤職等手段，再加上廣泛深入的科學發展觀教育，使地方政府在行動上與中央政府的要求比較接近。但是，如果不能科學合理地劃分中央政府與地方政府的權責利，不可能真正調動起地方政府在淘汰落后生產能力方面的積極性。我國地域遼闊，各地發展水平、經濟實力的差距很大。在轉變政府職能中，經濟不發達地區政府在提供公共服務，加強公共基礎設施建設方面面臨著越來越大的壓力。這個矛盾不解決，不論中央采取任何行政手段、人事手段，地方政府都可能從履行自身職能的需要，采取與中央政策目標相佐的應對措施，使淘汰落后生產能力的長期任務難以實現。因此。必須加快行政管理體制改革，規范中央與地方的關系，完善轉移支付。真正實現基本公共服務均等化。有了這個基礎，再加上對地方領導干部的教育，一定會提高地方政府推進淘汰落后生產能力的自覺性，使淘汰落后生產能力的體制機制逐步完善起來。