淺析新西蘭的統一養老金

在保證代際間平等、不阻礙經濟增長、財政有能力支付的前提下，一國所有的養老金項目應該是提供給所有的老年人一份合理、足額的收入。養老金的存在不是為了鼓勵儲蓄或者創造更多的工作機會，例如保險精算師、稅務律師、基金經理人。等等，而是為了幫助老年人過得更加舒適、更加有尊嚴。

一、新西蘭的養老金模式

新西蘭的養老金模式簡單而成功。雖然它經歷了反復的改革歷程，但相對于世界銀行所提倡的三支柱模式，新西蘭是“兩條腿走路”，效果令人滿意。

新西蘭模式包括兩部分:一部分是發放給所有符合年齡和居住要求的老年人非繳費的、統一標準的養老金“新西蘭退休金”;另一部分是自愿性儲蓄。其中，沒有強制性儲蓄項目，也沒有對于個人養老儲蓄的稅收優惠政策。領取養老金的要求是達到65歲，并且自20歲起10年居住在新西蘭_，其中5年是50歲以后。融資方式是政府收入的現收現付制，大部分來自累進所得稅(邊際稅率為15%一39%)和營業稅(稅率為12.5%)。83%的新西蘭養老金領取者擁有房產。租房的養老金領取者還可申請經濟情況調查的住房補貼，其他的補貼申請的人就非常少了。可見，統一的基本養老金水平是合理的、較高的。

自愿性儲蓄形式多樣，例如房地產、私人經理基金、共同基金、直接持有的股份、債券、現金以及少數勞動者參與的雇主協助的儲蓄計劃和雇主補貼的養老金計劃。基于雇傭關系的養老金項目的總參與率(包括很多一次性支付的養老金項目)在1990年只有25%，而到了1997年則下降到19%。在新西蘭。人們自由選擇證券投資組合，政府沒有對任何一個投資項目給予稅收優惠。

二、新西蘭養老金的發展歷程

新西蘭是較早建立養老金項目的國家之一，于1898年開始實行稅收融資、統一標準、非繳費型的養老金。受益對象為65歲以上的、非亞裔的、經經濟情況調查的、“品質良好”的老年人。

在經濟大蕭條過后，1938年的社會保障法案引進了2個稅收融資的、統一標準的養老金項目:基于收入調查的60歲及以上的老年人補貼:需納稅的65歲以上的統一標準養老金(不與前一項養老金重復發放)。

接下來的一段動蕩時期，國家實行了強制性繳費型養老金體制，但很快以失敗告終。1977年政府用一個更加慷慨的公共養老金項目“國家退休金”取代了1938年的2個項目，這個公共養老金起初的水平是平均周工資的80%(一對夫婦)和48%(單身)。發放對象是60歲及以上的個人，需納稅。隨著此項公共養老金項目的推出，人們開始擔心財政的負擔和年齡設置的偏小。但實踐證明，這一項目起到了很好地消除老年貧困的作用。

在1988 1990年間，政府統一了稅收水平，取消了一切儲蓄的稅收優惠，沒有變動已有的體制設置。取消一些儲蓄的特有待遇意在促進更好的資源配置。稅收優惠的取消也具有很重要的公平效應。稅收優惠的受益者主要是高收入、擁有長期穩定事業的白人群體。而稅收優惠的貢獻者則幾乎是所有人。

在1985年，統一養老金項目開始向有額外收入的領取者征收額外費用。這相當于是收入調查對統一性的放棄。額外收費引來很大爭議。1991年，即將出臺的一系列措施是將公共養老金變成有高度針對性的福利補貼。群眾的強烈反對使政府妥協，公共養老金恢復了，但額外收費提高了，領取者年齡提高到65歲。

總之，新西蘭的養老金體制經歷了波折反復的改革歷程，但是它在預防貧困和鼓勵參與方面效果很理想。實踐證明，一旦實行了統一養老金項目，就很難再取消，因為投票人都能認識到它的好處。

三、制度評價

(一)新西蘭養老金的融資來源 發展中國家的政府往往占用對第二支柱的繳費款項進行收入再分配和消除貧困。第一、二支柱混合成為一個公共的體系，實質上是將強制性儲蓄變成了工資稅，有著累減稅制的一切不公平效應。1994年世界銀行報告明智地建議發展中國家的政府應該轉向更廣泛的、累進稅率制的稅收為第一支柱融資:“依靠更廣泛的稅源，例如所得稅或消費稅，而不是工資稅，是長遠的最佳選擇，可以避免為支付養老金而提高稅率。并且，這一做法符合公共養老金的再分配的目的，尤其是覆蓋范圍很廣泛的時候。”

新西蘭在這方面的做法與世界銀行的建議十分吻合:除了少數未達到居住條件的人，第一支柱幾乎實現全覆蓋:融資來源于廣泛的稅種，而不是工資稅。

(二)新西蘭養老金的額外所得稅

一個在新西蘭被廣泛爭論的問題是，應不應該對養老金實行經濟情況調查?世界銀行在1994年的報告中指出了對第一支柱實行經濟情況調查的消極影響:第一，管理簡易的優勢消失，管理成本增加，政府官員的腐敗機會增加。第二，相當于對退休后收入的征稅，不利于養老儲蓄和老年勞動行為。第三。經濟情況調查后發放的養老金變成了“福利”，政策意義改變，老年人不愿申請。

然而，很多國家，尤其是發展中國家都有征稅難的問題，對第一支柱的融資自然也很困難。一個可行方案是實行“事后經濟收入調查”:首先基于年齡發放統一養老金，然后通過對富人征收額外所得稅收回部分的或全部的養老金。這樣做的好處是降低成本。保護領取者的顏面，對老年儲蓄或勞動無負面影響。新西蘭曾實行這一做法15年。雖飽受爭議。但與針對窮人發放的基本養老金相比，還是有很多優勢的。

(三)新西蘭的養老金成本

新西蘭的養老金目前水平大約是人均GDP的74%(一對夫婦)和49%(單身)。養老金和其它常規收入一樣是要納稅的。對于沒有其它收入的一對夫婦，稅后的養老金凈收入相當于人均GDP的63%:單“身的是41%。根據階段性報告小組的預測。在養老金的制度安排無變化的情況下，財政的凈成本將從2000年。GDP的4%經過50年的時間上升到。9%。這一數據與其他國家比較來看還是合理的。我們應該注意到新西蘭沒有潛在的對于退休儲蓄的稅收補貼，而且個人項目的管理成本很低。

四、結論

新西蘭的第一支柱統一養老金提供給所有的居民退休收入。優點是統一養老金的發放意味著社會對所有的勞動貢獻形式的肯定，而不是只對有報酬的雇傭勞動的肯定。再者，對于一些低收入的勞動者，統一養老金至少使他們享有一個不貧困的老年生活。

新西蘭養老金的一大可借鑒之處在于對養老金實行累進稅收制。這一制度安排既可以降低成本，又可以達到調節收入差距的效果。對于財政能力有限的發展中國家是很有借鑒意義的。

統一養老金的優越之處還在于，在各盡所能(所得稅等)的基礎上共同分擔養老的成本。低收入的勞動者不必為養老承擔太重的負擔，進而可以有能力投資于自己的健康、營養和兒女的教育等方面。更重要的是，第一支柱養老金讓老年人獲得獨立，可以不依靠兒女的給養。從全社會來看，第一支柱養老金是非常有意義的，讓每個人都有了安全感和平靜的心態。