淺談縣級財政的困境和出路

縣級財政困難是近年凸現出來的一種現象。縣級財政困難問題，看起來是一般性的經濟問題，但它的負面影響遠遠超出了經濟范疇。一方面，影響了基層政府的正常運行；另一方面，也在某種程度上加劇了“三農”矛盾，延緩了二元經濟社會結構的融合進程，破壞了社會的和諧穩定。推進全面建設小康社會和社會主義新農村建設，縣級財政無論在絕對量還是在相對量上都承擔著越來越多的調節市場經濟、公共服務和社會管理等方面的事權，因而負擔沉重，財政運轉面臨極大的挑戰。

一、我國縣級財政困難的主要表現

20世紀90年代中后期，縣級財政，特別是中西部地區的縣級財政面臨的形勢十分嚴峻，收支矛盾十分突出。從全國縣級決算數據看，1997-2002年，全國赤字縣數分別為856、793、748、755、731和706個，赤字額分別為106.4、101.4、108.8、123.3、128.8和136.5億元。另據有關資料，2004年初，在全國2010個縣和縣級市中，財政困難縣的總數就達到791個，占全國總數的1，3以上。縣級財政所面臨的困難主要表現為以下幾個方面：

(一)縣鄉財政供養人口不斷增多.工資足額發放壓力較大

近年國家工資改革頻繁，工資調整幅度較大，每個縣鄉都要為此增加大量財政支出。由于縣鄉財政普遍困難，大部分縣鄉只能發放國家規定的四項工資，部分鄉鎮連四項基本工資都難以保證發放，有的鄉鎮甚至按季或半年一次通過借款、擠占其他資金等辦法發工資，國家給予增資的轉移支付與實際財政供給人數和標準都有很大差距，相當部分縣、鄉，特別是鄉鎮本級財力無法保證基本支出需要，拖欠工資的現象屢見不鮮。財政部統計資料顯示，截至2002年底，全國縣鄉累計拖欠國家統一出臺的標準工資137億元，拖欠地方出臺的工資政策部分271億元。2003年新增拖欠76億元，2004年新增拖欠70億元。另外。大部分縣鄉住房公基金、醫療保險等工資性相關支出沒有落實。

(二)縣級財政困難，多維持在“吃飯”的水平上.用來提供公共產品與服務等“辦事”的財力非常有限.欠賬很多

一是公共衛生基礎設施建設和投入欠賬較多；二是發展城鄉文化事業投入偏少；三是支農支出和農業基礎設施建設投入不足；四是城鄉社會保障體系建設欠賬過大。目前在我國，60％以上的縣沒有標準垃圾處理場，65.4％的鄉鎮沒有衛生院，有一半的行政村沒有通自來水，60％的農戶沒有用上衛生廁所。另外，縣級財政的社會保障缺口不斷增長，養老保險、失業保險、最低生活保障等的收支矛盾十分突出。

(三)縣級財政負債嚴重，基層財政風險不斷累積

長期以來，我國縣級政府負擔著較多的事務與支出責任，在地方財政最終支出中占有較大份額，但其相應的財力卻很小。從債務規模看，規模較大，且有不斷增長的趨勢；從負債面來看，較寬，且越到基層負債面就越大；從負債結構來看，債務種類多，且結構復雜；從債務時間來看，時間跨度大，且累計時間長；從債務狀況來看，債務利息偏高，且逾期情況嚴重。總的來說，我國縣級財政債務普遍存在，而且數量較大，情況復雜。沉重的債務負擔和持續惡化的債務狀況，不僅嚴重影響了基層政權的運轉，而且直接影響和制約著縣鄉經濟發展，增加了縣鄉財政運行風險。

二、縣級財政困難的成因分析

(一)經濟發展水平較低是造成縣級財政困難的根本原因

影響財政收入的因素較多，其中最主要、最直接，也是起決定作用的是經濟因素。經濟發展水平越高，經濟增長越快，稅基越大，財政收入就越高；反過來，縣級經濟基礎薄弱，產業結構單一，發展乏力，缺乏大型的龍頭骨干企業，就會造成縣級財政收入增長速度緩慢。從我國縣域經濟發展的現狀也可以看出，東部經濟發達地區的縣級財政一般較為寬裕，而財政較困難的縣一般集中在中西部欠發達省份。

(二)債務負擔日益沉重是造成縣級財政困難不可忽視的因素

縣級財政債務的形成，既是長期財力不足累積的結果，也有政府行為失當的因素。一是在縣級經濟體制改革中，縣級財政常常是最終買單者，要支付大量的改革成本。二是“企業舉債，政府擔保，財政還款”這種發展模式也給縣級財政帶來了巨大的負擔。三是縣級政府在傳統政績觀的指導下，片面追求經濟增長，忽視地方實際情況，僅僅從眼前利益與任期政績出發，不惜通過舉債的方式來大搞政績工程，從而加重了縣級財政負擔。四是由于原有債務負擔難以消化，債務規模擴大，縣級政府為了維持縣級財政的平衡和機關的正常運轉，常常采用舉債的方式。這些債務的不斷累積必然導致債務規模不斷膨脹。

(三)政策性的增支減收使本來就捉襟見肘的地方財政雪上加霜

1998年以來，中央陸續出臺了一系列改革措施，如調整工資、完善社會保障制度等，“中央請客，地方買單”的現實狀況使地方財政在醫療保險、教育、計生、扶貧、社會保障等方面的剛性支出逐年增加，縣級政府落實各項改革的成本大幅上升。另外，我國自2004年起又進行一系列農業稅費改革，其中農業稅的取消，使以農業為主要收入來源的縣級財政運行更加困難。在專項資金建設項目中，上級沒有考慮到縣級財政的實際情況而盲目要求下級籌集相應比例配套資金進行項目配套，而縣級政府為了爭取項目、發展縣域經濟，在縣級財政困難的情況下，只好硬著頭皮承諾配套，從而增加了縣級財政的支出壓力。在社會主義新農村建設中，農村公益事業建設需要大量財政資金的投入，而縣級財政又承擔了大部分的支出責任。上級政府干擾縣級事權，通過各種政策法規，逐步下放事權，肢解地方財力，加劇了縣級財政的困難。此外，中央的政策導向存在著誤差，“減稅讓利”導致縣級財政支出壓力增大的同時，中心城市吸引了更多的資金、人才、技術、信息等資源，而縣級政府為了發展當地經濟，不得不出臺各種招商引資優惠政策，到最后往往效益低下，超出了財政承受能力，反過來加劇了縣級財政的困難。

(四)管理混亂和不規范也是造成縣級財政困難的重要原因

一是政府機構和人員膨脹。一些地方縣級機構臃腫，人員編制管理混亂，人員超編現象嚴重，致使財政供養人員過多，導致縣級財政不堪重負。二是預算管理不規范。不少地方預算形同虛設，預算數據不準確，預算內容不向群眾公示，預算缺口嚴重，執行中隨意追加變動，沒有發揮預算對財政收入的監管作用。三是法制觀念不強。法制觀念的缺失，導致一些地方弄虛作假，違法犯罪行為頻發，腐敗現象滋生。四是稅源征管不規范。征收的部門多、標準高、項目多，征收管理的方式方法不合理、不合法；五是財政資金在使用和管理方面缺乏真正的責任制。導致財政資金使用效率低下，很難科學合理地使用有限財政資金，發揮最優的配置作用。

三、縣級財政擺脫困境的出路

(一)大力發展縣城經濟。拓展稅源

財政問題的本質是經濟問題，沒有經濟的發展，解決縣級財政困難也就無從談起。我國的縣級地方財政收入很不平衡，東部發達地區的各縣市財政充實，而中西部地區的地方財政收入卻難見起色。原因就在于東部縣市縣域經濟發展水平高，各種非農經濟，特別是第三產業和民營經濟發達，能夠提供大量、穩定的稅源；而中西部地區仍然以傳統的農業經濟為主。因此，中西部縣市要想實現財政收入的穩定增長，必須根據各地的具體情況和資源分布特點，著力發展能提供優質稅收收入的非農經濟和民營經濟。

(二)強化縣級財政債務管理，防范財政債務風險

目前，沉重的縣級債務已經成為制約我國縣級財政進一步深化改革和發展的最大障礙。逐步化解縣級債務，促進縣級財政良性循環已成為亟需解決的一道難題。一是要建立健全政府債務統計體系，加強透明度，及時向上級政府、社會公眾等披露有關債務信息；二是建立規范的政府債務管理機制。通過設立償債基金、債務資金和財政風險準備金等方式化解債務規模，降低債務風險；三是盤活縣級政府資產存量，化解債務存量，消化部分債務；四是建立健全債務監控體系，強化債務監管力度。

(三)推行“省管縣”減少政府級次

我國政府層級過多，即使中央或省級政府有足夠的轉移支付規模，由于各級政府層層截留，最終到達基層縣級財政的收入也所剩無幾。因此，有必要合理確定政府層級和財政層級，打造扁平化政府結構。把政府層級和財政層級縮減為中央、省、縣(市)、鄉四級，理順各級政府的事權和財權，明晰各級政府的財政支出責任，讓基層民眾尤其是農村居民也能享受比較完善的公共品服務。

(四)合理劃分事權和財權，建立與事權相匹配的縣級財政管理體制

首先要根據市場經濟原則重新定位縣級政府職能，即事權范圍，在合理劃分各級政府事權的基礎上保證縣級基本的財力需要。其次要大力加強營業稅、財產稅等地方稅體系建設，切實增強地方財力總規模。再次要進一步完善財政轉移支付制度。

(五)強化預算管理，提高有限財力資源的使用效率

要緩解縣財政困難狀況必須強化預算管理，否則，再充裕的財力、再小的事權配置也難破基層財政困局。公共預算體系是地方財政的重要組成部分，是地方財政公共性的核心體現。建立公共預算體系，強化預算約束機制，一是在財政收入方面要強稅弱費，統籌預算內外資金。要進一步深化稅費改革，調整和歸并地方性公共收費，將某些稅收性質的收費改成稅。同時將預算內外資金統一納入政府預算管理，建立綜合財政預算。二是在財政支出方面要實行“零基預算”和“部門預算”，即在預算安排上改“基數法”為“因素法”，按人員編制和業務工作量核定單位預算，將預算編制到與財政發生領撥關系的各個部門，預算中沒有列出的項目不得開支，增加預算的透明度。在預算執行中大力壓縮車輛、會議、接待等非生產性支出。

(六)加強財政監督，確保財政資金合法使用

加強縣級財政監督要從完善監督制度人手，從制度上預防財政運行中可能產生的各種低效行為、尋租活動和腐敗行為，確保財政資金使用的合法性。第一，強化人代會及其常委會對財政的監督。縣政府所確定的重大項目及其資金安排必須向人代會及其常委會報告，經人代會通過的財政預算報告縣級政府不得擅自作重大調整。第二，加強審計部門的監督作用。審計部門對縣級政府財政的審計應完整、到位，必須弄清縣級財政支出的實際情況，掌握政府的真實負債，對政府實際總負債應出審計報告。第三，完善金融部門對政府舉債的監督。金融部門對縣級政府重大舉債項目不僅要認真履行審查制度，也應對其合法性(人代會及其常委會是否通過)進行審查，不合法的項目不予以放貸，從源頭上遏制和杜絕政府債務的發生。第四，地方政府要加強對財政資金使用的管理和監督。加強省級政府對縣級財政資金使用的管理和監督尤為必要。特別要明確轉移支付資金的使用方向。切實將該部分資金用于有利于提高落后地區綜合發展能力的項目上。

(作者單位：錦州市經濟研究所)