媒介融合下傳媒監管模式的變革

摘要:新的傳播科技帶來新的媒介生態，新的媒介生態需要新的監管政策。目前世界各國正在加速傳媒監管模式變革以應對媒介融合趨勢。不同的監管模式適用于不同的傳媒經營格局，發揮著不同的效力。但隨著媒介融合的不斷深入，未來傳媒監管模式的變革將是一個持續不斷的過程。

關鍵詞:媒介融合 監管模式 變革

隨著傳播科技的發展，廣播電視、電信和互聯網的行業藩籬日益被打破，以往以媒介類別劃分的分業經營模式正在逐漸向以功能劃分的混業經營格局轉變。傳媒經營格局的變化必將引起傳媒監管的連動效應，促進各國進行傳媒監管模式的變革。

模式變革

從分業監管到統一監管。20世紀末期開始，隨著電信技術、廣播電視技術、計算機技術的迅猛發展并日益相互滲透，三網融合已是大勢所趨。為了應對媒介融合發展的需要，世界各國紛紛從監管政策和管理體制上進行調整，成立融合性質的統一監管機構，以打破長期以來傳媒分業監管的格局。1934年美國《電信法案》確立聯邦通訊委員會對廣播電視和電信實行監管;1996年議會通過的《電信法案》規定聯邦通訊委員會開始對廣播電視、電信和互聯網實行統一監管。2003年英國通過《傳播法案》，由新成立的統一監管機構傳播通訊辦公室取代以前的電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局、播放標準委員會5個部門。2005年澳大利亞成立通訊媒體管理局，替代原來的澳洲廣播事務管理局和澳洲通訊事物管理局，開始對廣播、電視和通訊實行統一監管。2008年韓國通過相關法律，組建廣播通訊委員會，取代原來的信息通訊部和廣播委員會，統一監管廣播、電視和電信業務。

從機構監管到功能監管。隨著傳播科技的發展，傳統媒介之間的界線和功能不再。這就要求傳媒監管模式從以媒介機構性質劃分的機構監管逐漸向以媒介業務劃分的功能監管轉變。功能監管保證不同媒介在執行相同或者類似的業務活動時受到同一監管者的監管。功能監管根據媒介機構所提供服務的功能將其行為分成不同的類型，傳媒監管機構的監管權力在業務性質的基礎上劃分，而不是在從事業務活動的媒介機構性質基礎上劃分。英國原來實行的是按照不同的監管機構分別監管不同傳媒機構的監管模式，分別設立電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局和播放標準委員會。2003年統一監管機構以后，傳播通訊辦公室下設內容標準、技術頻譜、戰略發展、組織計劃、頻譜政策、競爭市場六大部門;2005年澳大利亞成立通訊媒體管理局后，下設數字傳輸、通訊設施、數字經濟、內容消費、服務協調和法律服務六大部門。這些監管機構按照媒介功能設立每一個部門分別監管不同媒介業務。

以上監管模式的變革并不是兩條平行直線、各自獨立進行的，它們是相互交叉的。分業監管與統一監管是從監管的形式來劃分，而機構監管與功能監管則是按照被監管對象來劃分。分業監管中也包含著機構監管，甚至很多時候就是機構監管;統一監管中包含著功能監管。英國的傳播通訊辦公室和澳大利亞通訊媒體管理局采用的是統一監管下的功能監管模式。這種模式可稱為完全統一監管模式。當然統一監管模式下也有的包含著分業監管和機構監管。美國聯邦通訊委員會雖然對廣播電視、電信和互聯網實行統一監管，但下面分設大眾媒體、公眾電信、無線通訊、有線服務等局。這種監管模式則有分業監管的痕跡，是在機構監管模式的基礎上發展起來的。這種監管又叫做統一監管下的傘狀監管模式，它可被視為一種不完全統一監管模式。

模式比較

在不同的歷史時期，傳媒監管有著不同的內涵。傳媒監管必須依靠一定的監管模式加以實現。一個國家到底采用何種模式是與其社會制度聯系在一起的，更與其所采用的媒介經營格局緊密相關。

分業監管與統一監管。分業監管指由不同的傳媒監管機構對不同的傳媒機構和不同的傳媒市場進行監管，監管機構在各自權屬的范圍內執行監督權力。這種監管模式適用于分業經營的模式。我國目前采取的是一種典型的分業監管模式。統一監管則是一家監管機構對兩種或者兩種以上的傳媒機構或者傳媒市場進行綜合監管。目前，英國、美國、加拿大、澳大利亞、韓國、日本，包括中國的臺灣地區實行的是統一監管模式。

分業監管的優點在于:一是監管目標明確，依據不同媒介類別進行差異化監管，從而提高監管效力;二是監管專業化，每個監管機構只負責同類別媒介的監管事務，有利于細分各項監管工作，力度較大;三是能避免監管沖突內部化，不同類別的媒體具有不同的媒介特性，業務活動具有明顯差別，其監管目標和監管手段應有不同，如果制定統一的監管目標，則容易導致監管沖突內部化。但這種監管模式也有其缺點:一是各監管機構之間缺乏有效協調，容易出現監管缺位與監管重疊;二是監管機構龐大，浪費人力、物力。三是由于各監管機構實行垂直管理，條塊分割，加之監管目標不完全一樣，在媒介融合的環境下不同的媒介業務主體在業務交叉中容易鉆分業監管的空子，導致監管疏漏。

統一監管的優勢在于:一是所有類別的媒介在一個監管機構的監管之下能夠有效避免監管真空與監管重復;二是能節約成本，獲取規模經濟效應;三是監管彈性強，能迅速適應傳播科技不斷發展的要求，降低不適宜的制度安排對傳媒創新形成的阻礙。同樣，統一監管模式也有其弊端:一是缺乏競爭，容易導致官僚主義;二是對類別媒介監管的專業分工還將繼續存在。監管部門之間仍可能產生信息的交流與協調合作的問題。加拿大實行的統一監管下的傘狀監管模式，在廣播電視電信委員會這一統一監管機構里，監管內部組織架構仍然是按照不同的傳媒產業劃分。廣播部對廣播電視業進行監管，電信部對電信業進行監管。美國的聯邦通訊委員會也是如此。盡管這些部門同屬同一監管機構，但在日常運作中，這些部門之間仍需要溝通與合作，如果沒有進行良好的溝通與合作，監管有效性將大打折扣。

機構監管與功能監管。機構監管指按照媒介類別設立監管機構。不同的監管機構各自監管不同媒介，某一類別的監管機構無權監管其他類別的媒介，這種監管模式適用于分業經營的模式。功能監管理論源自美國的金融監管實踐。美國前財政部長羅伯特·魯賓認為，功能監管是指:“一個監管過程，在這一過程中，一種特定的金融功能由同一監管者進行監管，無論這種業務活動由哪一個金融機構經營。”①套用羅伯特·魯賓的觀點，傳媒功能監管模式就是按照相同的傳媒業務功能，比如媒介內容、傳播技術、基礎設施等統一由某一特定的傳媒監管機構或者部門進行監管。從目前的趨勢看，功能監管模式與機構監管模式相比，更能適應媒介融合的趨勢。

機構監管的優點在于專業性強。它根據不同類別的媒介設立不同的監管機構，采取不同的監管方式，從而在一定程度上作一種有效的制度安排。分業經營正是機構監管的核心基礎。所以，機構監管模式基本上是與分業監管模式聯系在一起的。媒介融合之前，傳統媒介之間的界線與功能越涇渭分明，機構監管模式就越能有效劃分各業別的監管機構的管轄范圍。但機構監管模式的缺點也是非常明顯的:隨著傳播科技的發展，傳統媒介之間的界線與功能不再存在，這種監管模式就會越來越失去效用。如果按照媒介類別實施機構監管，那么往往會形成監管真空。而且同一傳媒機構由多個監管機構同時監管，由于監管部門之間缺乏有效的分工與協作，從而會造成監管交錯與重疊。

功能監管的優點在于:一是按照媒介內容、技術或設施所實現的基本功能，并以此為依據確定相應的傳媒監管機構和監管規則，從而能有效解決媒介融合下傳媒創新的監管歸屬問題，避免監管真空和監管重疊;二是它針對媒介融合下傳媒業務交叉現象層出不窮的趨勢，強調要實施跨媒介、跨行業、跨地區、跨級別的監管，主張設立一個統一的監管機構對傳媒業實施整體監管;三是按照媒介內容或者媒介設施所實現的基本功能具有較強的穩定性，據此設計的監管體制和監管規則更具連續性和一致性，能夠更好地適應傳媒業在未來的融合過程中可能出現的各種新情況、新問題。鑒于功能監管模式的諸多優點，2001年日本把原來的總務廳、郵政省和自治省合并為總務省。總務省下設十幾個局，其中信息通信政策局負責制定傳媒政策，綜合通信基礎局負責設施及業務管理。英國傳播通訊辦公室和澳大利亞通訊媒體管理局的組織架構也是按照功能監管的模式設計下屬部門。任何一種監管制度都有其局限性，功能監管也不例外:不能完全解決媒介融合下的監管難題。隨著傳播科技的發展，很多廣播電視、電信和互聯網的功能相互融合，彼此間功能上的區別變得模糊，又或者媒介內容、傳播渠道和信息技術之間的界線很難區分。這種情況下，以功能來劃分監管者的權限就很難界定。而且，在功能監管模式下，監管機構功能的過度拆分，兼營多種媒介業務的傳媒機構會同時受到數個按功能劃分的監管部門的監管。

未來變革

上述四種監管模式均有利弊，并不存在一個普遍適用的最優模式。社會語境和時代背景是真正理解一種監管模式是否優劣的行之有效的方法。分業監管和機構監管模式在媒介融合之前具有其他模式不可比擬的優越性。但隨著傳播科技的發展，傳統媒介之間的界限與功能日益模糊，新的媒體與服務層出不窮，這時分業監管和機構監管模式的弊端日益凸顯，而統一監管和功能監管模式則充分體現出制度安排的優越性。

每一種監管模式的最初出現并不是從一組理論原則中推論出來的，而是“摸著石頭過河”，在監管實踐的基礎上經過不斷發展修訂，最后推到人們面前。所以很難說某一種新的傳媒監管模式的出現最終是一個完美的、普天之下可以共用的治理模式。在某種程度上，變革不是單純為了尋求一種一勞永逸的模式。更確切地說，“每一種改革方案都會帶來一些新的問題，而這些新的問題又會引發一場新的改革”②。統一監管和功能監管模式與分業監管和機構監管模式相比，在新的媒介生態環境下顯示出其巨大的監管效力，但并不意味著它們是一個能夠與時俱進的、普世的終極模式。美國聯邦通訊委員會在其未來21世紀的規劃藍圖中就指出，鑒于目前傳播科技的發展狀況，原來以產業類別為主進行的組織架構將不適應媒介融合的態勢，將考慮裁減包括有線電視服務局、大眾媒體局、公眾電信局以及無線通訊局等部門，而從功能層面就各局和辦公室進行整合重構。③

毋庸置疑，未來傳媒監管模式的變革將是一個持續不斷的過程。隨著傳播科技的持續發展，將有越來越多的國家介入到這一改革浪潮中去。而且目前已經著手進行監管模式變革的國家也將隨著媒介生態的變化，持續深化改革，不斷探尋更適合媒介生態變化和社會發展需要的傳媒監管模式。未來傳媒監管模式的變革，不論處于何種社會語境下，以下幾個方面均需仔細考量:首先，一個好的傳媒監管模式應該確保監管目標明確、運作獨立、分工明確、能覆蓋所有傳媒機構和功能領域，有效避免重復監管和監管真空;其次，監管模式的選擇必須考慮民族性特征、媒介性質以及本國傳媒發展狀況;再次，制度安排要有彈性，能為傳播科技的發展和媒介融合的變化預留適時調整和變革的空間;最后，從理論上講，任何一種監管模式的監管效力都有其重要意義，但也只是提供一種制度環境，真正有效的監管還依賴于實際操作。所以在操作過程中需要審慎推進，避免對傳媒產業的發展造成不良影響。(本文為衡陽師范學院基金項目“媒介融合與傳媒規制變革研究(09A06)”階段性成果)

注 釋:

①景學成、李德、王素珍、陳穎玫:《金融監管框架與金融監管體制發展趨勢》，《武漢金融》，2003(3)。

②蓋伊·彼得斯著，吳愛國、夏宏圖譯:《政府未來的治理模式》，中國人民大學出版社，2001年版(中文版序言)。

③A New Federal Communications Commission for the 21st Century，http://www.fcc.gov/Reports/fcc21.html

(作者為衡陽師范學院新聞與傳播系講師)

編校:鄭 艷