城建檔案館超范圍接收檔案的原因與對策分析

筆者在一家集團性的房地產開發公司從事工程檔案管理工作，在工作中發現各地城建檔案館的檔案接收范圍普遍超出國家檔案局《城市建設檔案歸屬與流向暫行辦法》（檔發字[1997]20號，以下簡稱《辦法》）的規定。本文試簡要分析城建檔案館超范圍接收檔案的后果、原因及應采取的對策。

一、違反《辦法》規定，城建檔案館擅自擴大檔案接收進館范圍帶來的不良后果

城建檔案館隨意擴大檔案接收進館范圍，帶來一系列不良后果：

1、浪費檔案管理資源，提高檔案管理的成本。《辦法》對檔案的歸屬與流向作了科學合理的劃分，如根據《辦法》第二章第五條第四款規定，民用建筑、工業建筑工程項目僅需向城建檔案館移交總平面圖、綜合管線竣工圖、項目審批設計說明、工程地質報告和竣工驗收文件材料及各種住宅標準圖等，但很多城市要求將“計劃立項批文，投資許可證，建設用地規劃許可證，征用地批復文件，土地出讓合同書，合作開發協議書，各種工程招標定標書中標通知書，各種設計、監理、招標、造價等合同書，以及各種施工、開工、簽證、測試記錄、檢測報告等檔案材料的原件統統移交給城建檔案館保存，超出《辦法》規定接收范圍檔案數量的幾倍甚至幾十倍。擅自擴大接收范圍而進館的檔案，對于城建檔案館并無多大保存的利用價值，卻沉積在城建檔案館，占用了大量的庫容和設備，大大提高了檔案管理的成本，也增加了檔案管理和查找利用的難度，使真正有利用價值的檔案湮沒其中，管理質量受到影響。

2、增加城建檔案館的工作量，浪費人力資源。不屬于城建檔案館接收范圍的檔案，數量繁多，對其真實性、有效性和完整性以及整理狀況的審查驗收耗時費力，接收進館之后利用價值不高，而對該部分檔案管理又不能隨意處置，嚴重浪費城建檔案館有限的人力資源。

3、擅自擴大接收范圍不利于建設、施工等單位利用檔案。比如，施工過程中形成的許多檔案只有一份原件，如建筑材料出廠合格證和檢驗報告等，而城建檔案館接收時幾乎將所有原件“一網打盡”，使建設、施工單位無法收集齊全檔案原件，而建設施工單位作為檔案的形成者和使用者，對施工過程具體材料的利用最頻繁、最細密，如鋼材應力屬性、砼強度測試對建筑承載力的影響，以及工藝設備及空調、電梯的安裝運行記錄等，對設備的日常維護具有重要的指導作用，施工組織設計對施工員處理同類工程施工組織具有重要的借鑒意義。因此，擅自擴大城建檔案的接收范圍，不利于建設施工單位對檔案的利用，不利于充分發揮檔案的作用。

4、擅自擴大接收范圍，人為增加建設、施工等單位檔案收集整理負擔，有損依法行政政府形象，與目前國家倡導的盡量減少和簡化行政審批環節的要求和趨勢不相適應。

二、擴大城建檔案歸檔接收范圍的原因分析

眾多城建檔案館不顧國家檔案行政管理部門的規定，擅自擴大檔案接收進館范圍，其原因主要是：

1、體制決定權力，部門利益做怪，檔案行政管理部門無能為力。從目前城建檔案館的管理體制來看，絕大部分城建檔案館的編制、經費由建設或規劃行政主管部門管理，檔案行政管理部門只負責業務指導，由于缺乏人事、經費的剛性制約，致使各級檔案行政管理部門對城建檔案的監督指導力不從心。在這種體制下，某些規范與標準的制定，難免存在強化自身權力和利益的取向，檔案行政主管部門幾乎成了擺設，而且由于行業部門檔案工作自我認識的局限，對其歸屬和流向等的界定難以做到客觀全面、科學合理，于是出現了城建檔案館的檔案接收范圍大幅度超出《辦法》規定這種不正常的現象。

2、經濟因素是城建檔案館擅自擴大檔案接收范圍的重要原因。《辦法》發布時，全國絕大部分城建檔案館為經費自收自支或財政差額撥款單位，國家建設行政主管部門規定城建檔案館可按工程投資總額的千分之五收取檔案押金等費用，因此，檔案接收的范圍越廣，檔案審查驗收的點就越多，建設、施工單位順利完成檔案移交的難度就越大，檔案移交跨度時間拉長，由此產生的押金利息就越多，城建檔案館的收益就越多。同時，城建檔案館還直接為建設、施工單位代整理檔案，收取代整理檔案服務費，因此，擴大檔案接收范圍，就能大量增加檔案整理量，從而增加檔案整理的服務費收入，而且，擴大檔案接收范圍，增加了城建檔案館對每個項目檔案的審核點，更便于加強檔案審核驗收權，有利于檔案整理業務的掌握，無形中為檔案整理服務開辟了道路。雖然1998年國家取消了城建檔案保證金制度，此后絕大部分城建檔案館又紛紛改為財政全額或差額撥款單位，但是多年超范圍接收檔案的事實，已經難以改變了。

3、城建檔案館的館藏量和工作量與人員配備和經費預算直接掛鉤，擴大檔案接收范圍，就增加了館藏檔案數量，也就有利于為城建檔案館爭取更多的人員和經費。

三、解決城建檔案館超范圍接收檔案問題的對策

1、各地在確定城建檔案歸屬與流向時應以《辦法》為準則。《辦法》由國家最高檔案行政管理部門制定發布，科學界定了城建檔案的歸屬與流向，對各個主體的檔案管理職責進行了合理的分配，雖然《辦法》第三章第九條規定“城市建設檔案館接收本辦法范圍以外的檔案應報請當地檔案行政管理部門批準”，但并非允許城建檔案館大幅度擴大接收范圍，《辦法》第四章附則第十七條已明確：“各地區各城市已制定的城建檔案館接收范圍的規定與本辦法不符的，以本辦法為準。”因此，各地在制定城建檔案管理辦法、確定城建檔案歸屬與流向以及各城建檔案館在接收檔案進館時，理應以《辦法》為準則，切實遵照執行，對違反規定的行為予以糾正。

2、將城建檔案移交范圍及保管期限的審核權上升到法的層面進行規定，并對違法行為規定相應的處罰措施。在檔案法律法規中明確建設行政主管部門制定城建檔案歸檔范圍和保管期限表時，不得與國家檔案局頒布《辦法》相抵觸，并且必須經過檔案行政管理部門的審核批準，使之成為剛性約束。

3、加強檔案行政管理部門與各行業部門的協調，行業的檔案管理規范，應當由行業主管部門與檔案行政管理部門聯合制定。檔案管理作為一門科學，有其內在的規律，各行業的檔案管理規范只有通過檔案行政管理部門的審核把關，才能剔除不符合檔案工作規律的因素，避免各行業各自為政，為自己“量身定做”的局限性，使檔案的歸屬與流向更加客觀科學，更加切合實際。