筑實養老保險“空賬”

“必須盡快解決個人賬戶‘空賬’的歷史拖欠，同時要通過完善個人賬戶制度防止新的‘空賬’產生。”全國人大財經委副主任委員烏日圖日前對《財經》記者表示，養老保險個人賬戶改革已經迎來了最好的政策時點。

由全國人大常委會在10月底審議通過的《社會保險法》和在這之前公布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中都明確規定，要逐步實現基本養老保險全國統籌。

現行養老保險基金由社會統籌基金和個人賬戶基金組成，企業和個人分別按職工本人上年工資總額的20％和8％繳納保險費，并分別納入社會統籌基金和個人賬戶基金。

然而，由于養老保險制度的變遷以及各級政府長期的挪用，使得本來是參保人個人財產的個人賬戶，有90％以上的資金長期處于“空賬”運行的狀態。就連全國實施養老保險個人賬戶做實試點的13個省，“空賬”規模亦已達1.6萬億元。

全國人大財經委在今年下半年完成了“關于社會保障問題專題調研報告”，這份報告是全國人大對“十二五”規劃綱要編制工作的正式建議，目前已經交給國務院。報告建議“十二五”時期在社會保障制度的建設中，應以個人賬戶制度為重點，完善城鎮職工養老保險制度。還要進一步明確政府責任，加大財政社會保障投入，以實現社會保障制度的全覆蓋。

作為上述調研負責人之一的烏日圖，在其前不久完成的題為“做實養老個人賬戶完善制度模式的研究”的課題中進一步建議，國務院有關部門應該下決心，果斷、盡快地完成中央提出的做實個人賬戶和基礎養老金實行全國統籌的任務。

不過烏日圖也坦承這項工作的難度，“從2000年到現在已經十年了，我們真正做實個人賬戶的金額只有1000多億元。而現在每年個人賬戶的‘空賬’加速度遠遠超過十年做實的賬戶額。”

巨額“空賬”黑洞

養老保險個人賬戶的巨額“空賬”黑洞，主要源于轉型期所付出的改革成本。

中國社會養老保險的制度模式經歷了“社會統籌”“社會統籌和個人賬戶相結合”（下稱“統賬結合”）“社會統籌和個人賬戶分立”（下稱“統賬分立”）三個階段。

從1986年起國務院要求在全國以縣市為統籌單位建立“現收現付”的養老保險社會統籌制度。同年開始推行的勞動合同制規定，國營企業勞動合同制職工要按照本人工資的3％繳納養老保險費。這一規定開創了中國個人繳納社會保險費的先例，也可以看做是個人賬戶制度的雛形。

但這一階段的個人繳費更多地是體現一種義務，也是為了解決養老保險基金不足的問題，所以將個人繳費納入統籌基金實行互濟。

1991 年國務院頒布的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》和次年頒布的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》都明確提出，城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合。自此，養老保險制度模式開始由“現收現付制”向“部分積累制”過渡。此后，在1997年《國發26號》文件實施后，中國開始建立養老金個人賬戶。

烏日圖解釋說，這一新的制度模式雖然在理論上綜合了“現收現付”和“積累制”兩種制度模式的優點，但在實際操作上存在巨額的制度轉軌成本，即要在保障當期退休人員養老金足額發放的同時，還要另籌一筆錢為在職的職工積累個人賬戶資金。

但由于沒有新的資金來源，統籌部分的養老基金不足以支付當期應當發放的養老金，各地不可避免地出現了將個人賬戶基金的一部分或全部用于當期退休人員的養老金發放，導致了個人賬戶的“空賬”。

進入21世紀，基本養老保險制度模式由過去的“統賬結合”變為事實上的“統賬分立”。這是中國社會養老保險的制度模式的第三階段。

為應對未來人口老齡化的壓力，解決社會養老保險個人賬戶的“空賬”問題，國務院決定從2000年末開始相繼選擇遼寧等省開展做實個人賬戶的試點。

2005年國務院在總結東三省試點經驗的基礎上發布了《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，要求各地逐步做實個人賬戶。

按照文件規定，企業繳費不再劃入個人賬戶，個人賬戶完全由個人繳納本人工資的8％構成。社會統籌基金與個人賬戶基金實行分賬管理，社會統籌基金不能占用個人賬戶基金。

截至2009年底，全國有13個省市不同程度地做實了個人賬戶，其中遼寧省是惟一在中央財政的大力支持下按照8％全額做實了個人賬戶的省份，吉林省和黑龍江省是按照5％做實個人賬戶，其余10個省市都只是按照3％做實了個人賬戶。

這13個省份共做實個人賬戶基金1570億元，僅占到目前個人賬戶累計記賬額17609億元的8.9％，“空賬”的金額仍高達16039.4億元。

面對超過90％的“空賬”率，烏日圖表示，“空賬”問題的嚴重性并不僅僅是現有的資金缺口，還有“空賬”的規模在繼續大幅度地增加，如2009年的個人賬戶“空賬”額比上年新增了2484.7億元。

“目前的‘空賬’僅涉及城鎮企業基本養老保險已參保的2億多職工，如果考慮到現行制度擴面，以及機關事業單位養老保險制度改革、退役轉業軍人等和現行制度的銜接，按照視同繳費年限需要填補的個人賬戶，資金缺口將會更大。”這是讓烏日圖更為擔心的問題。

做實賬戶路徑

做實個人賬戶有著現實的困難。

人力資源和社會保障部社會保障研究所原所長何平表示，財政資金緊張，特別是地方財政的支付能力有限；中央提出養老保險全國統籌以后，讓一些地方政府有了觀望的心理，都希望由中央財政替地方埋單；近2萬億元社保基金的投資運營還沒有一個妥當的制度安排，也讓包含其中的養老保險個人賬戶基金的保值增值成為懸案。

“這些都使得推進養老保險個人賬戶做實舉步維艱。”何平對《財經》記者說。

《財經》記者采訪的數名官員學者都贊同做實個人賬戶，但在時間和步驟安排上意見略有不同。烏日圖建議，通過一次或者分兩年做實個人賬戶，以便于在“十二五”期間實現養老保險全國統籌的目標。

何平則認為，養老保險個人賬戶應該做實，但從長遠看“十二五”并不是做實賬戶的最后期限。因為隨著時間的推移，實行“統賬結合”的退休人員的數量逐年遞減，相應的統籌基金的盈余會越來越多，巨額“空賬”在短期內應該不會影響現實養老金的支付。

何平建議，做實個人賬戶可以采取小步快走的方式穩步推進，以兩年做實1％的速度，全國可能需要十年的時間來做實個人賬戶，即按照8％全額做實個人賬戶。

在要求各地逐步做實個人賬戶的同時，國務院還進一步強調要加快提高社會養老保險的統籌層次。因為統籌層次太低，不僅影響到職工養老保險關系的轉移接續，更重要的是難以發揮社會保險基金統籌互濟的功能。

但到目前為止，真正實現養老保險省級統籌的省市很少，大部分省市只是建立了省級調劑金制度，統籌調劑的能力十分有限。

“出于地方利益的考慮，養老保險統籌基金結余多的地方不愿意提高統籌層次，而且因預期遲早要實行基金的全國統籌，所以現在分散在各地的養老保險統籌基金結余也存在著被‘分光吃盡’的危險。”烏日圖通過調研發現。

烏日圖日前提出了做實個人賬戶和完善基本養老保險制度模式的改革方案，主張將現行基本養老保險制度一分為三：

一是建立國家基本養老保險制度。把目前提供基礎養老金的單位繳費的一部分作為中央政府統一管理的基本養老保險基金，資金實行全國統籌，基礎養老金水平全國統一。

二是建立地方養老保險制度。各省市可以將單位繳費上繳中央后的剩余部分或根據當地財力建立地方養老金，基金實行全省統籌。

三是建立獨立的個人賬戶養老金制度。將個人賬戶從目前的社會養老保險制度中剝離出來，以前的“空賬”一次性補貼做實，新個人賬戶實行可選擇、有差別的繳費率，個人賬戶資金不得挪作他用。

以一名工作和繳費滿35年的男性職工在2040年滿60歲退休時為例，如果其個人賬戶累計存儲額為5萬元，按照個人賬戶累計儲存額5萬元/計發月數139計算，其每月可以領取個人賬戶養老金360元。

養老保險的繳費比例和基數偏高，也是阻礙做實個人賬戶的一個重要因素。

何平建議，在養老保險實現全國統籌以后，中央可以增加對養老保險的財政投入，并適度降低企業的繳費比例。經其測算，繳費比例的下線可以放寬到企業按12％的比例繳納，而個人維持現有8％的繳費比例。何平認為，以每個百分點的繳費比例對應200億元計算，中央財政應可以承受這種調整。

現行的繳費基數也不盡合理。何平認為，農民工和靈活就業者按照上年度的社會平均工資的60％來計算繳費基數。但由于統計社會平均工資的樣本主要是國有企業職工，這使得社會平均工資被長期高估，低收入階層的繳費壓力較大。2008年全國城鎮單位在崗職工月平均工資為2436元，企業退休人員月人均基本養老金為1080元。

因此，何平建議應允許低收入者適當降低其繳費的基數，并增加個人繳費的靈活性，允許個人賬戶少交一些，實施“低進低出”的過渡方式，以走向人人參保之路。

“補洞”資金何來

清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏對《財經》記者表示，現在做實養老個人賬戶并不存在資金上的問題。

烏日圖對做實個人賬戶的巨額資金來源算了筆賬：社會養老保險制度實行20多年來，共積累了10957億元的統籌基金結余，只要實行了全國統籌，中央就可以統籌調劑使用這部分結余資金。僅此一項就可以使目前個人賬戶“空賬”額16039.4億元減少到5083.4億元。而全國社會保障基金經過近十年的純積累，資產規模已經達到7766億元，累計投資收益也有2448億元，可用來做實個人賬戶。

另外，目前國有資本經營預算收入也有400多億元，也可以集中用于做實個人賬戶。在此基礎上，再算上近年來中央財政預算收入的超收部分和其他專項補助，政府完全有能力一次性或最多兩年時間內實現做實個人賬戶的目標。

對于這項建議，何平持部分保留意見，認為盡管多年來養老保險積累了大量的資金，但卻是分散在各級地方政府手中，且分布地區很不均衡，未來即便是實現了養老保險的全國統籌，全國統籌前的資金其權屬還是在當地政府，不能由上級政府平調分配。

何平指出，這種方法只適用于社保基金有結余的地區來做實賬戶，否則就違反了“以收定支，收支平衡”的財政收支原則。

對于這些問題，烏日圖建議，一方面要靠中央下決心，并說服地方樹立大局觀念；另一方面對浙江、廣東、重慶等養老保險單位繳費率較低、統籌基金余額較少的省市，可能需要中央在一定時期內給予一些區別政策。

烏日圖特別強調，還要通過制度模式的改革，防止新的個人賬戶“空賬”的產生。比如退休人員的養老金由全國統籌的基本養老保險和省市統籌的地方養老保險給予保障，實現資金當期收支平衡，不再挪用個人賬戶資金，從而令個人賬戶不再出現新的“空賬”。

在拓寬做實個人賬戶的資金來源方面，全國人大財經委認為，在明確中央和地方事權劃分的基礎上，可允許地方建立地區性養老保險，逐步形成一個國家承擔基本保障責任的基礎養老金和地區性養老金，用人單位和個人承擔主要責任的企業年金和個人賬戶養老金，以及滿足不同需求的商業人壽保險組成的多層次養老保障體系。

通過以上途徑解決做實個人賬戶的資金來源，并不意味著這項改革的完成，還要保證個人賬戶資金的保值增值。

楊燕綏認為，在沒有進行養老保險個人賬戶做實試點的省市，個人賬戶里面的資金事實上已經被挪用了，有關部門對這些徒有數字的“空賬”僅給予年平均1.8％的記賬利息，低于當前的通貨膨脹率和銀行存款利息。

而現有的做實試點實際上是將個人繳納的資金放在財政專戶里，但投資手段僅限于購買國債，其利息所得還是無法抵消通貨膨脹。

相比之下，美國20年期養老金的年平均收益率是7.8％。中國社保基金的年收益率達到了9.8％，企業年金的年收益率為12.6％。養老保險個人賬戶的資產正在逐年縮水。

為了解決養老保險個人賬戶做實后的保值增值問題，全國人大財經委向中央建議，可以適度拓寬社會保險基金的投資渠道，制定對統籌基金和個人賬戶基金有所區別的投資辦法，調整完善限制經辦機構委托投資的條件，鼓勵個人賬戶做實部分委托全國社會保障基金理事會等機構投資運營。財政部門應考慮發行定向特別國債，為社保資金的保值增值提供條件。

楊燕綏認為，真正做實養老保險個人賬戶的出路在于，讓個人賬戶的資金進入市場運營，而且要保證平均收益率高于通貨膨脹率。

中國-歐盟社會保障合作項目的外方專家也向人社部等部門建議，應允許社保基金進行市場化投資。

這些建議可能在不久之后就會得到落實。

有關部委人士透露，國務院已責成人力資源和社會保障部牽頭起草關于社會機構參與社保基金運營的辦法，有可能開放保險、證券、期貨、銀行等金融機構參與運營社保基金，并會對參與的資格、運營等方面作出規定。

目前，人社部已經起草了一個初稿，該辦法預計在兩年內出臺。