深圳“小產權房”合法化邏輯

11月24日，在深圳市寶安區沙井街道一處“小產權房”樓盤，銷售人員正在爭取客戶：“已經有人領到房本了，以后這些‘小產權房’肯定都能拿本。”

11月29日，深圳市規劃土地監察支隊有關負責人證實，1999年以前的違法建筑的確已完成確權，頒發了房產證。與正規的房屋產權證不同，目前發放的房產證是綠色封面——未繳納土地出讓金的特殊房本，深圳將其稱之為“綠本”?！熬G本”無法像正式的房產證，可以作為房產在市場上的流通憑證。

深圳官方并不認同“小產權房”的說法：“深圳沒有‘小產權房’，只有違法建筑?！鄙钲诜矫鎸Υ说慕忉屖牵靶‘a權房”是指建在農村集體建設用地上的商品房，而深圳在2004年至2006年間，將轄區內全部農村集體土地一次性轉為國有土地。國有土地上房屋只有“合法建筑”與“違法建筑”之分。但實際上違法建筑在各個城市都有，但在深圳其主體是原村民在原集體土地上建起來的房屋，也就是外界所理解的“小產權房”。

1999年前建成的深圳“小產權房”大約10萬棟，其中有一部分要被拆除和沒收，此番獲得確權的數量因此打折扣。不過，人們對“小產權房”合法化的政策預期已經產生。

在這種預期下，深圳政府下一步如何行動，將引發多方關注。而考察深圳“小產權房”發展的歷史，其由違法到合法的野蠻生長之路，同樣值得探究。

“小產權房”有限合法化

實際上，此輪“小產權房”合法化早在一年前便已啟動。2009年5月，深圳市人大常委會通過了《關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》（下稱《處理決定》），就已被廣泛解讀為深圳“小產權房”的變相合法化。

《處理決定》規定，經普查記錄的違法建筑，市政府應區別其違法程度，根據本決定以及土地利用總體規劃、城市規劃和土地利用計劃的要求，分別采用確認產權、依法拆除或者沒收、臨時使用等方式，分期分批處理。

對違法建筑中符合確認產權條件的，《處理決定》規定，適當照顧原村民和原農村集體經濟組織利益，在區分違法建筑和當事人不同情況的基礎上予以處罰和補收地價款后，按規定辦理初始登記，依法核發房地產證。至于確認產權的條件、處罰和補收地價款的標準與程序、辦理初始登記的條件與程序等具體辦法則“由市政府另行制定”。

《財經》記者從深圳市查處違法建筑領導小組辦公室了解到，《處理決定》的實施細則仍在修訂中，還需交市人大常委會審議。

1999年，深圳出臺了第一份查處違法建筑的正式文件，此次確權以1999年為節點，正緣于此。由于《處理決定》實施細則尚未出臺，目前深圳市對于已經確權的1999年之前的違法建筑，是參照2001年深圳市出臺的兩份文件進行罰款和處理的。這兩份文件分別為《深圳經濟特區處理歷史遺留違法私房若干規定》和《深圳經濟特區處理歷史遺留生產經營性違法建筑若干規定》（下稱“兩規”）。

“兩規”規定，對于私房，一戶一棟，高度四層，總建筑面積480萬平方米以內為合法，超出部分為非法，面積在480平方米以上600平方米以下、或四層以上七層以下的部分，由規劃國土資源部門按建筑面積每平方米處以20元以上50元以下罰款，確認產權。面積超過600平方米或者超過七層的部分，相應處以每平方米50元以上100元以下罰款，確認產權。

據《財經》記者了解，正在制定的《處理決定》實施細則，關鍵點也正在于確定罰款數額。

與1999年之前相比，深圳1999年之后的違法建筑數量更為龐大，大約有25.7萬棟。據深圳綜合開發院旅游和地產研究中心主任宋丁分析，1999年后的違法建筑中，存在嚴重安全隱患的或者質量太差的一部分肯定要拆掉，可能會發一批可流通的“紅本”，但大多數房屋仍然只能領取“綠本”。

深圳市房地產研究中心副主任王鋒告訴《財經》記者，對于違法建筑的處理原則就是補交罰款。由于深圳已經將全部集體土地轉為國有用地，原來的農民宅基地，現在已相當于行政劃撥的國有土地，因此只能發放“綠本”。如果要實現上市則需補交市場地價款。

“真正能拿到‘紅本’的比例不會大。”宋丁說，“畢竟符合城市化高要求的違法建筑還是不多。1999年之前的為什么發綠本，而不是‘紅本’，與建筑時間比較久、質量不高也有關?！?/p>

王鋒也表示，由于一些違法建筑質量較差，像“貼面樓”“握手樓”（樓間距極小，兩棟樓中的人可以握手、貼面），普遍沒有經過安全驗收，所以客觀上也存在入市困難。“以后要上市，除了補交地價款，還需要解決安全隱患的問題。”

愈禁愈多的違法建筑

違法建筑雖在各地皆存在，但深圳此類建筑數量猶為龐大，深圳市規劃國土委2010年工作會議披露，據2008年建筑普查，深圳市建筑物總量61.53萬棟，總建筑面積7.52億平方米。其中未辦任何審批手續的建筑共2.93億平方米，占總數39％，主要集中在特區外。

1999年、2001年、2004年、2009年，深圳曾四次出臺對于違法建筑的查處決定。其中以1999年和2004年兩次較為嚴格，分別規定“房屋租賃的主管部門不得給違法建筑的行為人發放《房屋租賃許可證》，堅決查處違法租賃行為”“禁止租用違法建筑的房屋從事生產經營”等，對于“不能提供合法有效房地產產權證明文件或者合法租賃手續的生產經營者，工商部門不予辦理營業執照。

令深圳城市管理者尷尬的是，違法建筑隨著禁令的頒發卻呈現狂飆突進之勢。

“1999年是一個重要的節點，此前深圳一共有十萬棟違法建筑。上世紀90年代末第一個文件出臺，卻引發了一輪搶建潮，到2001年第二個文件出臺時，違法建筑多出10萬棟，變成了20萬棟?！彼味≌f，“文件一出臺反倒讓老百姓看到了商機，因為你要處理，就肯定要賠償，那我們就多建一點。”

“封堵”政策的實際效果與初衷南轅北轍，而且“堵”出了一個震驚全國的大事件。2008年9月20日23時許，深圳市舞王俱樂部發生一起特大火災，造成44人死亡，88人受傷。事后調查發現，舞王俱樂部既無文化部門核發的娛樂經營許可證，也無工商部門核發的營業執照，因其所在的建筑是一棟違法建筑，按此前所列出的幾項查違文件，無法辦理合法手續。

知情人士向《財經》記者透露，經過此事件后，國務院相關部門要求深圳妥善處理違法建筑的類似問題。王鋒也表示，如果一味拒絕承認這些違法建筑，可能會再次導致類似事件。

在巨額利益驅動下

由“堵”到“疏”的背后，也是深圳面對一個龐大利益群體的無奈選擇。

深圳社會科學院社會發展研究所研究員謝志巋向《財經》記者介紹，1980年深圳特區開始啟動非農化之路，以低價整村征收農村土地。按照當時的政策，征農民的土地需安排相應的就業指標，并且是進入國有單位就業。而深圳特區起步之初均為外資企業，用工市場化，因此無法完成就業安置。

作為對農民的補償，深圳政府采取了“留地”的做法，每戶分配宅基地120平方米，允許建三層樓房，后來放寬至四層。此外，村集體可按照人均15平方米的標準，保留工商用地，供村集體興辦企業，安排村民就業之用。

隨著深圳制造業的興起，大量外來務工者涌入。當時的深圳政府財力薄弱，無力保障農民工住房，而企業主又不愿意建宿舍，這讓當地農民的房屋派上了用場。“一開始這是一個非常良好的格局。”宋丁說，農民將自住房騰出兩三層用于出租，即實現了農民增收，又解決了政府在保障性住房上的缺位，實現了雙贏。

上世紀90年代中期以后，深圳加大了產業結構調整的力度，從“三來一補”的低附加值階段逐漸向高新技術產業過渡。高端人才增加，使得原有的農民房難以滿足需要，農民以及房地產商從中發現了商機。此后，建在集體土地上的商品房大量涌現。

時至今日，35.7萬棟“小產權房”已積聚為一個巨大的利益體。謝志巋估算，深圳的原住民平均每戶家庭擁有一棟占地約150平方米，建筑面積在500平方米至1000平方米的私房，有的家庭甚至擁有十幾棟、面積達數萬平方米的私房和廠房。此外，還有大量未經批準建設的經營性房屋，形成了一個個城中村。

在寸土寸金的深圳，擁有一棟樓是一個什么量級的財富？以《財經》記者在福田區梅林村看到的一棟樓房為例，該樓共15層，為一戶人家獨有，占地面積150多平方米，總建筑面積2250平方米。頂層自住，其余14層用于出租，以每平方米30元計，一年可收取租金七八十萬元。此樓建于2004年，當時的建筑成本僅為200多萬元。目前，這座樓房周邊的商品房市場價為每平方米2.5萬左右，若遇拆遷，賠償價如以2萬元計算，總賠償款將達四五千萬元之巨。

在梅林村進行過半年調研的謝志巋介紹，梅林村大多數原住戶的狀況均與此相近。事實上，在深圳，天方夜譚般坐地生財的故事時常上演。2009年，福田區崗廈村的舊村改造中，就一次性產生了近十個億萬富翁及20個左右的億萬家族。

“法不責眾”困境

與關內“小產權房”收益主要來自于租金和拆遷補償不同，關外寶安和龍崗兩區的“小產權房”更多用于出售。購買這些“小產權房”的既有收入不高的工薪階層，也有炒房者，甚至官員，后兩類人群更多的是出于對“小產權房”合法化的預期。

在寶安區沙井鎮，一處逾千戶的大型“小產權房”樓盤正處收尾階段，噴泉、網球場、健身場所一應俱全。據售樓員介紹，這個樓盤去年10月開盤，現在基本銷售完畢。當初，該樓盤開盤價為每平方米3000多元，還不到一街之隔的大產權商品樓盤的三分之一。該樓盤由當地村委會成立的股份合作公司開發，樓盤的一部分用于改善村民居住條件，其余大部分用于出售。

據《財經》記者了解，類似“小產權房”的開發還有另一種模式，即村委會與開發商合作開發，分享收益。

圍繞“小產權房”，村民、開發商、購房者結成一個穩定的利益聯盟。深圳市查違辦提供的數據顯示，深圳違法建筑直接或間接涉及的人群至少有七八百萬之多，這一數字約占深圳市總人口的半數。

面對如此龐大的利益群體，對違法建筑的查處難度可想而知。市查違辦一位人士告訴《財經》記者，查違人員的車被掀翻，挨打都曾遭遇過。

謝志巋也表示，基層監管者并不見得有動力來執法。“我就碰到過這樣的干部，他對自己的工作不認同。他認為今天拆了，明天還會建，那不是浪費嗎？”有些基層執法者自身也有利益參與其中，執法動力就更為弱化。

“在這個問題上，前幾屆政府都是繞著走?！彼味≌f，“在深圳，被拆遷者絕不像有些地區那樣是弱勢群體，他們本身擁有很多的財富，加上濃厚的宗族紐帶和利益紐帶，使得執法者知難而退?！庇谑?，深圳的“小產權房”發展至今日，已是積重難返。

“深圳‘小產權房’的演進就是一個‘誰強悍，誰獲益’的邏輯。”謝志巋說。

土地同權同責之道

深圳的“小產權房”使30多萬原住居民得以暴富，也解決了一些低收入者的住房問題。不過在宋丁看來，“小產權房”合法化鼓勵了違法者，對1000多萬合法謀生的外來新市民不公平。

“這是其他地區城市化過程中需要注意的傾向?！彼味≌f，隨著產業向內陸轉移，一些城市可能也會面臨這種情況。

也許當時主政者都難以預料此后的深圳發展速度，一味指責政府在城市規劃上的滯后未免求全責備，但政府仍可有所作為。剛剛完成的《深圳市住房建設規劃(2011－2015)》提出，深圳計劃未來五年建設68.2萬套住房，其中40％為保障性住房。在謝志巋看來，現在提出這個目標已喪失了最好時機，“四五年前深圳還有很多地可以建房，現在這些保障性住房建到哪里去？如果更多的人能夠早日擁有保障性住房，也可為‘小產權房’降溫”。

深圳市用地形勢十分嚴峻。數據顯示深圳未來基本生態控制線外，新增建設用地潛力不足150公里?！鞍疵磕?0平方公里計算，不足十年就開發完了。”宋丁說。

用地的緊張，同樣是此番違法建筑合法化的背景。城市要進一步發展，無法繞開違法建筑這道坎，只有先確權，談判才能進行，城市更新也才能繼續。

在逐步將違法建筑合法化的同時，深圳市規劃土地監察支隊有關負責人告訴《財經》記者，他們正以前有未有的力度來遏制新增違法建筑。

但在謝志巋看來，“小產權房”的產生是利益驅動的結果，化解之道就是理順利益機制，關鍵是建立權利與義務對等的土地管理制度。

“目前，城市房地產的權利和義務關系已經比較明確，城市土地作為國有土地，其使用者享有各種收益權，也承擔相應的稅負責任?！敝x志巋說，但是，農村集體土地既沒有完整的財產權利，也沒有相應的財產責任。一方面，有關土地管理的法律規定農村集體土地不可轉讓，另一方面，對事實上發生轉讓、出租并獲得巨額收益的行為也沒有規定相應的稅費，導致無成本違法使用，再加上對法不責眾的預期，這是“小產權房”涌現的重要原因。

謝志巋主張，應賦予集體土地與國有土地一樣的權利，在同權之后承擔相應的義務。

驅車橫貫深圳關內外，不但違法建筑隨處可見，還有許多正在熱鬧開工，博弈并未結束。