善后上海大火

“11·15”大火之后半月，哀思彌漫上海。

一場“花祭”在膠州路火災現場展開，不計其數的白菊匯成花海，其中兩朵分別來自上海市委書記俞正聲和上海市市長韓正。這是2010年11月21日“頭七”之時，上海市級領導首次公開面對市民。次日，韓正在市政府常務會議上表示，上海市委、市政府對此“負有不可推卸的責任”。

四天后，13人涉嫌重大責任事故罪被捕，其中包括上海市靜安區建設總公司（下稱靜安建總）法定代表人、總經理董放，上海佳藝建筑裝飾工程公司（下稱佳藝裝飾）法定代表人、總經理黃佩信等。此前，靜安建總、靜安區建筑工程監理有限公司（下稱靜安監理）和上海迪姆物業管理有限公司（下稱迪姆物業）等相關負責人已被刑拘。

但事故原因仍無定論，死難者家屬要求的行政問責暫無結果。由國家安監總局局長駱琳領銜的國務院事故調查組仍在工作，副組長包括分管城建、消防的上海市副市長沈駿。

上海有關部門對此次大火善后已算“特事特辦”，如果不是公眾如此關注，不是發生在這一國際大都市，其處理方式尚難預料。12月1日，在一次上海副處級以上干部參加的內部視頻會議上，俞正聲表示，他與韓正已就此事向中央書面檢討，并要求上海市相關干部“勇于承擔責任”。

善后“持久戰”

截至12月2日，官方公布的死亡人數仍為58人。經DNA比對確認，死者中包括日本公民橘幸弘，當天他與妻子王芳給王父祝壽，遇難時夫婦相擁而去。

目前，每個遇難者家庭都有一個政府工作組“認領”，后者成為家屬與政府之間的善后紐帶，且分頭開展工作。起初，家屬對這種方式并不滿意——對于家屬所提要求，工作組的答復常常模棱兩可，甚至不能回應。為此，來自17個家庭的28位遇難者家屬成立了委員會，以求共同發聲。亦有非遇難者家屬的災民尋求加入其中。

“這樣一場罕見的大火，如果只是將責任歸咎于無證焊工，大家都不會認。”一名遇難者家屬表示，他們需要更加全面的真相。比如消防救援是否得力，施工現場的管理是否盡責，“找出哪里出了問題，該道歉要道歉，該賠償要賠償，該下臺要下臺。”

11月30日，死者家屬代表與靜安區區委書記龔德慶等官員首次面談。官方回應，對于事故的責任，現在還沒有明確的法律界定。與此同時，事故責任單位相關人員已被采取了強制手段，因此暫時無法實現道歉、賠償、下臺的要求。“他們承諾通過相關調查，會及時給我們一個回復。”一名家屬代表說。

在此次面談中，有較高級別的官員向災民代表公開了手機號，此舉或將有助二者之間的溝通。

也就在當天，災民開始獲準返家查看。起初，他們返家的要求因事故取證、現場清理、安全隱患等原因被拒。也有災民反映，據工作組成員稱，若要返家查看，必須先簽署尸體火化同意書并進行財產登記。

另一些實務的處理也很快得到改善。原本要確認機主死亡方能辦理電話轉移，現在撤銷了這一障礙。電話移機、銀行卡補辦等，均可在一小時內解決。

災民的另一些要求未獲答復。28位遇難者家屬曾在公開信中提出：希望知道更多親人確切死亡原因和遺骸發現時的具體位置，以及當時周邊其他人員的遺體、遺物等情況。并稱“工作組應對火災中燒毀或殘留的，如家庭財產、裝修、遺物、特殊物品、文物、特殊紀念物等，提出書面的上報、認定建議”。

矛盾最大的還是賠償問題。部分遇難者家屬稱，政府部門未核算企業賠付能力就給出承諾，“這種態度我們是認可的，但不會接受。”他們拒絕接受死亡每人96萬元賠償方案的理由在于：此次大火“史無前例，所以賠償金額根本無類似、相近的參照標準。”

在大邦律師事務所合伙人斯偉江律師看來，賠償主體不僅包括靜安建總、佳藝裝飾等事故責任單位，也可能包括靜安區建交委等政府部門。此外，賠償項目除了死亡賠償金、醫療費、殘疾賠償金、假肢等費用外，還應當包括精神損害賠償。

賠付經濟賬

靜安區區長張仁良在11月23日宣布，每位遇難者將獲得約96萬元賠償和救助金。這筆錢由兩部分組成，一次性死亡賠償約65萬元、政府綜合幫扶和社會愛心捐助等31萬元。

以每人31萬元計，58名遇難者的救助金共計1798萬元。與之對應的是，截至11月21日，靜安區民政局共接受各界善款2714萬元。目前捐贈渠道仍然敞開，捐款仍在繼續。

對靜安區來說，2714萬元的捐款總額不可謂不多，上海市慈善基金會靜安區分會2009年全年的募款總額僅為675.71萬元。大火后，上海市、靜安區各級行政、司法、企事業單位均發起捐款，其中最大一筆捐款來自上海中福地產置業有限公司，高達1000萬元。

靜安區委機關報《靜安時報》稱，火災發生后，政府共安置1459人，入住721間客房，每人每天伙食費標準為50元。善后工作組向《財經》記者表示，緊挨過火大樓的兩棟樓居民，最早可于12月20日搬回家中。換言之，災民的安置時間不少于40天，粗略估計災民安置費用將在1000萬元左右。

1798萬元的救助金加之災民的安置費用，合計約2700余萬元，這與當時已收獲的善款相近。疑問在于，根據靜安區11·15善后工作領導小組12月1日出臺的《關于11·15火災善后賠償和相關救助的方案》，來自社會捐助的“愛心幫扶”部分，僅1160萬元，前述善款至少還剩余1500余萬元。這筆余款將被如何使用，是否會用以分擔本該責任企業和政府承擔的災民安置和賠償？是否于法有據？對此，靜安區官員僅在遇難者家屬面前提到，針對善款的使用，“有接受社會監督的信心。”

據公開資料，目前上海市級部門支付的相關款項，主要包括兩大類，上海市民政局下撥的100萬元善后資金、上海市醫保部門直接撥付的醫療費用（具體不詳）。上海擬定的賠償方案稱，受傷人員的傷殘賠償、失火房屋和資產損失賠償金，都將由事故責任單位承擔。其中，房屋賠償將以“市場價格、全額賠償”為原則；財產理賠則由居民自主選擇，委托第三方機構進行評估后實施。

來自政府系統的看法是，事故主要責任單位靜安建總實力雄厚，應能承擔相關賠償費用。但部分遇難者家屬表示不能接受，“政府自身有責任，這一點也要明確”。也有災民擔心，事故責任企業無力賠付，因為相關人員被抓，企業經營癱瘓，目前無法溝通。

失火大樓所在小區節能改造工程總包商靜安建總，截至2008年底的凈資產為1.31億元，其他明確涉案的三家企業——分包商佳藝裝飾、監理方靜安監理、承攬腳手架搭設部分作業的迪姆物業，截至2009年底凈資產分別為705.47萬元、541.88萬元、201.80萬元。

失火大樓或將拆除，以每平方米單價2萬元計，對房屋進行“全額賠償”或需3.59億元。加上對死傷者的賠償、屋內財產的賠付，預計賠償總額將在4億元以上。即便在清償付債前優先支付責任事故賠償款，上述四家企業的資產總額也僅為2.96億元。加巨額拆除費，上億元資金缺口從何而來？

再問責任

除上述的民事責任，上海大火針對行政責任、刑事責任的追問仍在進行。

11月17日，國務院調查組認定，此次火災是一起特別重大的責任事故。根據調查組的結論，有關部門安全監管不力，是造成事故的原因之一。事故調查組表示，將嚴格依法依規開展調查，嚴肅追究事故責任。

中國的黨政干部問責制度已相當完備。2009年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，詳細規定了黨政領導干部問責的情形、方式適用范圍及程序。另據2004年《黨政領導干部辭職暫行規定》，中國已建立起引咎辭職制度：黨政領導干部因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領導責任不宜再擔任現職，本人應當引咎辭去現任領導職務。

因重大公共事件辭職或處分已有先例可循。2008年9月22日，因對三鹿毒奶粉事件負有不可推卸的責任，國家質檢總局原局長李長江引咎辭職；2009年元宵之夜導致一人死亡的央視新址大火，亦使中央電視臺原臺長趙化勇獲行政降級、黨內嚴重警告處分。

刑事責任方面，董放等13人涉嫌罪名為“重大責任事故罪”，是指相關企事業單位的職工，不服管理、違反規章制度，或者強令工人違章冒險作業，發生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果的行為。該項罪名最高可判有期徒刑七年。

與此相關的還有“工程重大安全事故罪”及“消防責任事故罪”。前者為單位犯罪，是指建設、施工等單位違反國家規定，降低工程質量標準，造成重大安全事故的行為。相比“重大責任事故罪”而言，該項罪名最高刑期可達十年。

“消防責任事故罪”指的是違反消防管理法規，經消防監督機構通知采取改正措施而拒絕執行，造成嚴重后果的行為。此罪名與“重大責任事故罪”相似，最高刑亦為有期徒刑七年。

在靜安建總、佳藝裝飾、靜安監理和迪姆物業之外，是否還有其他企業應當承擔事故責任，尚不可知。但失火大樓正在進行的外墻保溫施工，已確定存在嚴重的材料質量問題。其中所使用的聚氨酯泡沫塑料，燃燒性能未達規定的B2級，屬于易燃材料。“樣品是從已經做好的墻體表面隨機抽取的，檢測出來的都不達標。”公安部四川消防研究所副所長盧國建說。

材料質量問題究竟出在供貨層面，還是施工時的配料環節，尚不明晰。現場遺留的外包裝顯示，這一材料來自上海亮迪化工科技有限公司，但該公司員工辯稱，施工方使用了幾家不同公司提供的材料，情況較復雜。

施工告示上的保溫工程負責人張利，系工程分包商上海正捷節能工程有限公司股東之一。這家今年3月成立的公司，注冊資本100萬元，張利持股50％。

可以確定的是，除了聚氨酯材料不達標外，施工不完全也是導致大火疾速蔓延的原因之一。盧國建說，大樓起火前，施工方已完成數十層聚氨酯發泡，“但還沒有貼玻璃纖維布”。

高層施工規定的水平防火隔離帶，也出現了操作失誤。盧國建介紹，“他們做了隔離帶，是用保溫砂漿做的，但隔離帶上面噴了聚氨酯泡沫，上下連通，這是不規范的地方。”

行政壟斷格局

“上海建筑市場表現出的混亂現象以及監管不力，是造成‘11·15’特別重大火災事故的重要原因之一。”在市政府常務會議上，韓正如此表示。

由于該工程總包、分包和監理單位皆系靜安區屬國有企業，當地的建設市場格局呈現出偏向政府掌控的局面（參見《財經》2010年第24期“靜安火警”）。事實上，靜安建總在組建之初，就承擔著行業稅收區屬化的行政目的。

1996年1月15日，由靜安區建委向區政府遞交的一份報告稱，區內建筑企業的稅收均交市財政，即使以區為主體的投資項目也如此。“鑒于以上情況，參照外區的一些做法，我們與財政、稅務、工商等部門商議，擬組建靜安區建設總公司。”

此后的做法是，由靜安建總承擔建設項目總承包，代交營業稅，從而盡可能使新建項目的稅收屬地化。出于重視，區建委將親自負責充實公司資金、技術力量，并向市建委申請辦理總包資質。一份名為“靜建委（1996）003號”的文件中還注明，靜安建總的總承包“開始可以是名義上的”。

但靜安建總的納稅額并不算高，2008年納稅額2586.38萬元，同年區財政收入56.33億元。靜安建總全資下屬企業佳藝裝飾，2009年納稅額僅有12.38萬元。

這不過是上海建筑市場的冰山一隅。“上海3500家建筑公司中，已無上海戶籍的建筑工人，多靠倒賣項目維生，而建筑市場上最大的賣方即是背靠政府、擁有各類建筑資質的國企。”熟悉上海建筑市場的人士表示，此種格局下，外地企業無法利益均沾。

進入WTO后的十年中，與北京等國資大規模退出城建領域不同，在上海上萬億元的建筑市場中，國企依靠行政形成絕對壟斷局勢。彼時，上海一度力推虧損面大的建筑國企改制，但因房地產業帶動建筑市場火爆，讓這種退出步履蹣跚。

建交委作為一級政府部門，既是建筑市場規則的制定者，也是規則的執行者，同時是政府項目的發包者，更是建筑國企的“娘家”，這幾重角色的重疊，使行政權力成為這個市場的主導性力量。其背后是政府項目建造成本過高，浪費驚人。

除了事故原因調查，對于涉案公司經濟問題的調查亦應強力推進。

工商資料顯示，分包方佳藝裝飾近年來營業收入遞增迅速，由2006年的3940萬元遞增至2009年的1.1億元，但利潤一直徘徊在30萬－40萬元。而2008年，僅賬面上的招待費即達百萬元。從報表來看，該公司的賬面利潤一直為其畸高的營業成本所擠壓，這也引起了靜安區稅務系統的注意。據了解，后者正在對其往來賬目進行審查。

上海城建市場的灰賬能否因此曝出一角，值得期待。

實習生陳竹沁對此文亦有貢獻