電子貨幣發展與政府監管問題探析

摘要：作為虛擬貨幣和新的貨幣表現形式，電子貨幣現在已成為普遍流通的貨幣形式。而在電子貨幣項下，幣材、貨幣單位、發行機構和支付方式的改變會帶來諸多監管風險并可能對傳統貨幣理論以及傳統貨幣制度造成沖擊，需要政府的監管職能做出積極回應。基于貨幣安全、穩定和統一的目標，本文建議政府應該從對電子貨幣發行機構的準入條件實施管理、對電子貨幣發行機構的營運實施現金準備制度和對電子貨幣發行機構實施評級制度等三個方面對電子貨幣進行監管。

關鍵詞：電子貨幣；政府監管；現金準備

中圖分類號：F820.3 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X(2010)10-0065-04

一、問題的提出

1888年，美國作家愛德華-貝拉米(EdwardBellamy，1850－1898年)寫了一本名叫《回顧》(Looking Backward 2000—1887)的政治烏托邦小說，小說描寫主人公被催眠醒來后來到了113年后的世界，即公元2000年9月10日。此時美國發展成了一個烏托邦社會：人人平等，社會文明有序，沒有犯罪、監獄和軍隊，紙幣和硬幣不再流通，人們普遍使用儲存了一定價值美元的卡片實現購買。購物時只需從卡片中扣減所需支付的價值即可實現支付。到了2010年，電子貨幣在一些發達國家已經取代現金，稱為貨幣的主流。在美國和歐洲，信用卡、轉賬卡和儲值卡等電子支付工具逐漸取代傳統支票，美國號稱“無現金消費”，支票使用率平均每年降幅約3％左右；歐洲電子支付已占所有非現金交易支付的比例達77％。

人們以塑料及其電子芯片為幣材，在卡片里儲存客戶的資金信息，并承載了流通、支付、貯存和世界貨幣等功能，成為了一種新型的貨幣——電子貨幣(Electronic Cash)。根據歐洲中央銀行1998年8月的《電子貨幣報告》，電子貨幣被定義為：電子貨幣是以電子方式儲存在技術設備中的貨幣價值，是一種預付價值的無記名支付工具，被廣泛用于向除電子貨幣發行人以外的其他人支付，但在交易中并不一定設計銀行賬戶。而隨著網絡的興起，虛擬貨幣(又稱數字貨幣或E－貨幣)成為了電子貨幣的新形式：虛擬貨幣以網絡空間中的字節為幣材，貨幣單位、貨幣種類、對不同種類貨幣的支付能力的規定等通通儲存于虛擬的網絡空間，其流通、支付、貯存和世界貨幣等職能要通過互聯網來實現。正因為互聯網是無形的、虛擬的，因此，人們把這種貨幣稱為虛擬貨幣。

電子貨幣與傳統的紙幣相比，從幣材、貨幣單位、發行機構和支付方式等方面都與傳統的貨幣有所不同，而這些特征使電子貨幣這種新型貨幣或多或少會沖擊一國甚至全世界的傳統貨幣理論以及傳統貨幣制度。

二、電子貨幣發行的現狀及其對傳統貨幣監管制度的沖擊

2009年9月，中國人民銀行支付結算司司長歐陽衛民在出席最新一期中歐陸家嘴金融家沙龍時指出，我國已經進入非現金支付時代，央行發行貨幣的壟斷權正在遭遇挑戰，且電子貨幣的發行和流通已經對我國貨幣政策產生重要影響，是貨幣政策制定中不可忽視的一環。歐陽衛民表示，從20世紀90年代開始到現在，20年時間里，整個社會的支付量每年都在成倍增加。然而社會流通當中的現鈔量幾乎沒有增加，一直穩定在3萬億元左右。2008年，全國的支付量是1 130萬億元，其中，700萬億元是大額支付系統完成的電子支付。300萬億元是各大銀行完成的交易，也是通過各家商業銀行的電子支付完成的。127萬元億是中國銀聯的銀行卡系統完成，剩下3萬億元是現鈔，占支付總量不足1％，電子貨幣對中國國家貨幣的影響特別深遠。

電子貨幣的大量出現也給監管當局帶來了難題。電子貨幣與傳統的紙幣相比，具有截然不同的特征：其幣材是塑料的或虛擬的而非紙制的，其防偽技術是數字的而非實體的；電子支付的數額龐大，突破了貨幣單位的限制而某些虛擬貨幣則以上網時間作為貨幣單位；某些虛擬貨幣由游戲或網站運營商發行而非國家和銀行發行；虛擬貨幣只能進行網上支付。這些特征使電子貨幣這種新型貨幣或多或少會沖擊一國甚至全世界的傳統貨幣理論以及傳統貨幣制度。

1 幣材

我們在選用幣材時，往往遵循普遍接受性、價值穩定性、價值均質可分性、輕便易攜帶四個特征來考慮。從這個角度上來說，電子貨幣的幣材與紙幣相比，并無實質性區別。電子貨幣的“電子性質”不是政策制訂者們所要擔心的問題。使用數字技術還是實體的形式來防偽只是一種技術上的選擇，只要使用得當，并不影響貨幣的防偽性。同樣道理，政府選用紙還是塑料做原材料印刷鈔票并不影響鈔票的公信力(2007年7月9日，香港政府發行了香港第一張塑料鈔票——10元港幣，成為全球第25個發行塑料幣的地區)，那么選用電子技術和數字技術發行電子的虛擬的貨幣也并非貨幣制度的實質性改變了。因此，從監管的角度來講，電子貨幣材質的改變并非監管者需要更多考慮的問題。

2 貨幣單位

電子貨幣的貨幣單位與傳統的紙幣有所不同。一方面，由于數字具有非常大的彈性，從理論上講，電子支付的數額既可以是最小的輔幣單位分，也可以是無限大。這就突破了原來在傳統的紙幣制度下對于貨幣面值的界定：人民幣最大面值是100元還是500元已經不重要了，因為數字可以是無窮大的。另一方面，某些虛擬貨幣則以上網時間作為貨幣單位，這些都是對紙幣面額制度的挑戰。從本質上講，貨幣單位的改變并未改變貨幣本身的購買力，只不過使交易變得更順暢、更方便罷了，作為監管當局應當歡迎這種改變而非反對這一改變。

3 支付方式

傳統的紙幣可以用于“手手相傳”(有形的)的交易和支付，但是電子貨幣只能用于轉賬和網絡支付。這就帶來了一個新的問題：如何防止電子支付形式帶來的風險?實際上，無論是“手手相傳”的支付方式還是轉賬和網絡支付，都有風險問題。傳統的紙幣方式與電子貨幣支付方式相比，無疑帶有不安全、難于攜帶等缺陷。試想一下，當我們攜帶著100萬元人民幣去購買一輛豪華轎車或一批原材料時，有多大的風險。而電子貨幣也有其問題，例如如何防止客戶的電子信息在網上被盜、被篡改等，但是這可以通過先進的科技來解決這個問題。從目前電子貨幣使用的現狀來看，電子貨幣的使用風險并沒有人們原來想象的那么大，作為監管者，需要警惕這種風險，但不是最需要被重視的問題。

4 發行機構

關于電子貨幣發行機構的問題，各國政府有不同的做法。在歐洲，電子貨幣的發行主體只能是金融機構，各類機構的電子貨幣被視為存款，只有銀行才可以發行。在美國，只有實體企業而不是儲蓄機構才能發行電子貨幣。在我國，眾多的非銀行電子貨幣發行機構成為了貨幣的發行方，而央行則被“擠出”了電子貨幣市場。據統計，目前中國銀行卡的發卡機構為196家，其中消費和轉賬金額達到61.45萬億元。有100多家非金融機構也在從事網上支付業務，包括支付寶、上海環迅等企業，2008年交易金額是263.9萬億元，其中非金融機構不到0.3萬億元。此外，還有各類電子貨幣發行機構306家，主要是非金融機構包括公交卡發行機構等。電子貨幣的私人發行行為給政府帶來了監管的難題。例如，多種電子貨幣并存、價值不同、欺詐發行和違約風險增大。鑒于此，政策制訂者關心的是私人發行可能有一天會降低貨幣存量的品質，損害到貨幣的安全性、穩定性和統一性。

從安全的角度上來說，眾多發行機構的存在難以避免地給監管帶來難題：發行電子貨幣有沒有市場準入?已發行電子貨幣的機構如何監管?發行電子貨幣的機構面臨財務危機甚至破產時如何整治?都是政府需要思考的問題。

幣值的穩定受多種因素的影響，首先，如何發行與貨幣需求相匹配的貨幣供應就是一個難題。在電子貨幣時代，由于電子貨幣的發行人眾多，政府很難控制貨幣的發行數量，在眾多發行人利潤最大化的前提下，他會選擇增大貨幣供應量，從而帶來貨幣貶值、通貨膨脹等問題。其次，傳統經濟學按照變現能力，將貨幣分為幾種如M₀、M₁和M₂等層次。在電子貨幣時代，在電子支付加快貨幣流通速度和豐富的金融市場條件下，使貨幣層次的劃分變得模糊了，原本認為不容易變現的資產，轉眼就可以變為現金，從而影響貨幣乘數。貨幣流通速度的加快和貨幣乘數的改變，都使貨幣供應量發生變化，監管當局的貨幣政策也應該相應進行改變以適應這一變化。

從統一的角度，多種電子貨幣并存的情況下政府是否需要統一貨幣發行權?如果不能統一貨幣發行權能否制定一些統一的標準來對種類繁多、五花八門的電子貨幣進行界定和監管?這是政府需要考慮的技術性問題。

三、政府對電子貨幣監管的路徑選擇

經濟史上私人貨幣的發行與流通經驗表明政府應該對之加以管理，美國著名經濟學家米爾頓·弗里德曼認為，通貨膨脹只有一個原因，那就是政府發行貨幣過多，根治通貨膨脹的惟一出路是減少政府對經濟的干預，控制貨幣增長。而貨幣是如此重要(導致蕭條，刺激經濟增長)，以至于只能交給中央銀行。當然，我們現在的金融市場環境和弗里德曼時代相比有了很大的不同，電子技術特別是網絡技術的迅速發展降低了發行貨幣的門檻，也使中央銀行壟斷貨幣發行權變得幾乎不可能，那么政府要做的就是采取一系列措施對電子貨幣進行合理、高效的監管。

1 政府對電子貨幣發行機構的準入條件實施管理

政府選擇哪些人可以進入電子貨幣發行市場?是限定于中央銀行還是擴大到私人公司?是限定于銀行還是限定于非銀行金融機構及其他企業?

如果完全從安全角度考慮而不兼顧效率的話，禁止私人公司發行電子貨幣，貨幣發行權完全由中央銀行壟斷則是惟一選擇。當然，由中央銀行壟斷貨幣發行權有諸多優點，例如可以更精確地控制貨幣供應量，更容易實施政府的貨幣政策，貨幣體系更為簡單、穩定等等。但是它的弊端也是顯而易見的，理由有二：一是它的可操作性較低——電子技術特別是網絡技術的迅速發展降低了發行貨幣的門檻，中央銀行壟斷貨幣發行權變得幾乎不可能。二是它會剝奪社會對電子貨幣產品的多樣性、創新性和效率性的獲得機會，而多元化、有創意和更富效率的電子貨幣產品只有通過眾多私人貨幣發行機構之間的競爭才可能創造。

與貨幣發行權完全歸于中央銀行相對的是允許私人公司發行電子貨幣。這種寬松的準入政策要求對這些發行電子貨幣的私人公司進行合理高效的監督和管理。內生貨幣理論認為，中央銀行的貨幣供給具有被動性，貨幣的數量是由經濟過程內生決定的；金融創新的發展縮小了銀行和銀行金融機構之間的差異，從而弱化了中央銀行對貨幣的控制職能。因此，如果允許私人公司發行電子貨幣，則意味著中央銀行對貨幣的控制因為電子貨幣這一金融創新而進一步弱化，這將是監管機構面臨的首要難題。

2 政府對電子貨幣發行機構的營運實施現金準備制度

政府可以通過對電子貨幣發行商的營運活動實施管理，從而解決上述問題。首先，政府可以對電子貨幣發行商的營運實施現金準備制度。政府可以要求電子貨幣的發行商從電子貨幣余額中，拿出一定比例的金額交由監管托管，以便在電子貨幣不斷普及的今天，切實保護使用者的利益。在金屬貨幣時代，貨幣的幣值與其所含金屬的價值相匹配，貨幣可以自由鑄造，使鑄幣的名義價值和實際價值保持一致，也可以自發地調節貨幣流通量。在紙幣時代，貨幣的發行不受黃金準備限制，通過發達的信用制度、中央集權的國家政權和統一的國內市場流通，若流通中的貨幣量超過實際需要量就會引起貨幣貶值、物價上漲。而電子貨幣的發行人既可以是商業銀行，也可以是非銀行金融機構甚至是網絡公司和電子游戲公司。他們的資質參差不齊，擁有的資本金的數量和資產差別很大，某些網絡公司甚至幾乎沒有固定資產，只有少量的注冊資本和低值易耗品。也就是說，這些電子貨幣發行商在發行貨幣時是沒有黃金準備的。同時他們也不具備紙幣制度下中央銀行的政府強力機構背景來支撐其發行貨幣的信用。

因此，我們有必要要求電子貨幣的發行商從電子貨幣余額中，拿出一定比例的金額交由監管部門托管，即要求其有與其貨幣發行量匹配的現金準備，以確保其發行的電子貨幣的幣值穩定，同時也可以通過這個制度約束其過量發行電子貨幣的傾向。而當這些公司的財務發生問題甚至倒閉時，這部分交由監管機構托管的貨幣可以成為對其電子貨幣持有者的損失賠償。

3 政府對電子貨幣發行機構實施評級制度

由于電子貨幣的發行商種類繁多，涉及到不同行業，如果進行粗放式的管理無疑是不恰當的。因此，為了進行有效監管，有必要對其實施評級制度。政府要制定合理的、可量化的評級指標，對電子貨幣發行商評定信用等級，并根據其信用等級確定其是否有資格獲取電子貨幣的發行權，以及發行電子貨幣的數量、種類和業務范圍。而電子貨幣發行機構的信用等級應當每年進行核定即采取年檢制度，考核的指標可以選擇資本金、行業特點、已發行電子貨幣的數量及其余額、電子貨幣流通速度、準備金和存款保險等內容。對電子貨幣發行機構實施的評級應該采取公開透明的形式進行，對評級的結果應該予以公示并允許進行申訴，以保證該制度的效率。