楊保軍:城市未來的主要任務是“準市民”市民化

6年前，中國城市規劃設計研究院副院長、總規劃師楊保軍教授在《商務周刊》特刊《100個中國夢》中描述了自己的夢想:“讓老百姓參與到城市規劃當中”。如今，他的這一夢想“得到了實質性推進”，但未來20年，他又有了更大更多的夢想

我們國家城市化率已接近45%，現在正處于城市化的快速發展時期。越過了30%的臨界點之后，快速城市化的過程是不以人的意志為轉移的，城市的功能會越來越強，規模也越來越大。作為一個人口大國，按國際慣例，城市化率要達到70%左右才進入穩態，如果按照眼下每年一個百分點的速度，中國的快速城市化過程還有20來年的時間。從這個軌跡來判斷，目前正處于方興未艾的階段。 我們有一個共識:工業化是創造生產和供給的，而城市化是創造消費能力和需求的。這些年來我國的生產能力得到極大提升，總量已經舉世無雙了，但依靠的是外需拉動，未來我們要念好內需的經，那就必須做好城市化這篇文章。 這是從經濟發展的角度，從人的角度來看，人們希望在城市生活得更好。過去這10年，盡管我們在城市的經濟建設方面取得了巨大成就，但在改善生活方面，還是有欠缺。由于歷史的原因，我們的城市化實際上是一種“準城市化”、“半城市化”。我們“化”的是空間，很多鄉村景觀變成了城市景觀，農田變成了高樓大廈，但人卻沒有變成市民。比方說我們有2億多農民工，他們一年中大半時間在城里務工，也見證了城市崛起，但身份上他們卻還是非市民，他們的根還在農村，每年都會“候鳥”似的遷徙。城市利用了他們的勞動來推進經濟發展，但他們沒有作為市民享受城市里的居住、教育、醫療等，還有尊嚴。城市化的過程除了人口和生產要素在空間上集中，還要讓大家真正享受到市民生活保障。所以未來若干年，我們的主要任務要放在把這些準市民變成市民，也就是農民工的“市民化”。中央現在也意識到這個問題，所以我的判斷是，未來20年我們城市化的步伐會更穩定，政策會更“以人為本”。 雖然城市化過程不以人的意志為轉移，但國家要對城市化進行一些調控和引導。使城市化更加有序，是我的本行——城市規劃要扮演的角色。城市規劃從一定意義上來說，就是國家管理城市化的過程。如果沒有城市規劃，完全在市場力量的作用下自發的城市化，城市化就會失控，就會出現過度集聚和社會成本的浪費，如同巴西的某些城市一樣。 規劃就是要根據城市未來發展的趨勢，選擇更加合適的、健康的、持續的發展模式。規劃師的職責是，通過我們的努力營造更好的人居環境，讓更多的人能在城市里安居樂業。這些年城市發展越快，規劃的工作也越重要，我們也越來越忙碌，城市規劃這個行業還有20來年的黃金期。 當年我談了一句，“讓老百姓參與到規劃中來”，是從發展的眼光來說的。早期老百姓要解決的是安居樂業，先找到工作，再找到住房，然后出行方便，生活服務質量好一點。但到了后來他們發現，有很多因素和政府決策會影響到他們的安居樂業，所以他們就逐漸關注起自己的生存環境和發展空間，關注起這個城市。一個打工仔，當他沒有融入這個城市時，他更多關心自己;但當他成為這個城市的一員，他也要關心這個城市;當他們更多關注城市，關注公共空間的時候，也要發表意見。所以城市規劃到了成熟階段，就不再是幾個人的事情。 我們國家的城市規劃也是這樣，一開始是懂規劃的人所謂專家在討論規劃;然后是政府官員參與進來，這是技術精英和政治精英的聯手;然后是開發商為了自己的利益參與進來;再后是老百姓，發現自己的利益沒有得到尊重，也參與進來。所以到最后，規劃就不是少數人的暢想，而是多種利益之間的博弈和綜合平衡。 上述這四方中，政府官員有天然的行政優勢，開發商有資本優勢和話語權，專家有分工的專業優勢，只有老百姓最弱勢，缺乏渠道來表達自己的意愿。什么時候老百姓這一方的聲音大了，有表達的渠道了，我們的制度就完善了，各方利益就均衡了，城市才能真正健康起來。 6年過去了，讓老百姓參與城市規劃，也是一個不斷完善、不斷推進的過程，現在并沒有達到完善的狀態。但有些先發地區的城市已經有了實質性推進，比如有的城市成立了規劃委員會，這是個制度化的設計，規委會的構成中就有老百姓代表民意參與。有些地方提出，規劃第一要尊重群眾意愿;第二要尊重專家的意見，尊重規律和科學;第三，要體現領導的意圖，但不是個人意志，而是集體領導;四是要有法律依據。另外很多城市在編制城市規劃時，都有專門的公眾全程參與和公眾咨詢過程。這樣決策就更加全面、科學，更容易得到群眾擁護，也更容易實施。 所以我覺得城市規劃的公眾參與這一點已經得到大家認同了，也正在扎實的向前推進，應該說比6年前有了長足進步。當然離理想狀態還是有差距的，有些地方還是忽略老百姓的意見。原因就是我們現在發展太快，領導要求太急，很短時間內就要拿出方案，所以會有意無意忽視老百姓的訴求。另外一個不足就是，領導也成了規劃發燒友，不是一般的參與，而是過多干預具體技術細節，比如用什么磚頭、刷什么顏色，有的領導甚至親自做方案。這就是參與過頭了，往往關注了細節，顧不了全局，細節精彩，整體失誤。領導不應該代替技術人員，越俎代庖總不好。 不要小看公眾參與，看起來它是規劃領域的事情，但由此也可能引起民主化制度的推進。我們在玉樹做災后重建時，遵循的是“統規自建”(統一規劃、自行建設)原則，領導去視察，老百姓都圍上來夸贊我們的工作做得好，充分尊重了他們的意見。領導非常高興，說規劃人員不僅做了技術工作，還做了黨的基層工作，是個宣傳隊，非常好。在北川重建中，我們的選址和社區建設從一開始就采用了公眾參與、投票表決的方式，充分尊重和采納老百姓的意見，我們也發現利益攸關者更有參與的意愿。 目前城市規劃界正在探索的新課題是低碳、生態。能源和環境問題是全球面臨的挑戰，未來城市要探索怎樣以盡可能少的排放、盡可能低的消耗，來實現我們的可持續發展，比如我主持的與新加坡合作的天津生態城。但低碳不可能一蹴而就，這其中也涉及到一些更加健康的生活模式，比如要把“綠色交通”的理念轉變為實際，包括政策、技術、路網、城市規劃都要變，天津生態城的外部交通以軌道交通為主，內部交通3公里以內以自行車交通為主。北京城建立在小汽車基礎上的交通出行現在已經非常堵，將來肯定不行。 另一個城市規劃界正在研究的問題，是社會的包容和多元。文化無高低，在全球化的過程中，一個好的城市要能夠容納不同的人群和文化。社會和諧應該合而不同，未來的城市怎樣布局更適合構建和諧社會，我們也摸索出一些經驗。比如大片大片的同質集中是不好的，會造成社會隔離。大片的保障性住房、經濟適用房和高尚住宅互不溝通交往，隔膜會越來越深，久了就帶來對立和沖突。實際上應該鼓勵混合，小分割大混合，人們在一個社區里共享學校、醫院和公共設施，用公共空間把人們凝聚起來，加強不同社會階層之間的溝通交流，消解對立情緒。從社會學的角度，城市也不能小看和諧的公共空間這個問題。