完善我國分稅制的若干建議

　　摘要：我國自1994年進行分稅制財政管理體制改革以來進行了不斷的完善，但還存在很多問題。本文以此為切入點。首先介紹我國分稅制的概況，進而指出存在的主要問題，同時介紹國外的分稅制概況，旨在從中找出對我國分稅制完善有借鑒意義的做法和制度。
　　
　　近年來，各級地方政府的收支矛盾以及由此引發的地方公債規模龐大和“土地財政”等一直是備受關注的熱點。只要深入地研究不難發現，出現這些現象的原因都與我國的分稅制財政管理體制有著緊密的聯系。我國的分稅制究竟還存在什么樣的問題?這些問題又是怎樣表現出來的?這些疑問必須從分稅制的概念和我國分稅制的概況說起。
　　
　　一、我國分稅制概述
　　
　　分稅制是按照稅種劃分中央與地方收入及其管理權限調整各級政府財政分配關系的一種財政體制。它是按照市場經濟的原則和公共財政理論確立的，是當今國際上通行的做法。我國于1994年實行了分稅制財政管理體制改革，核心框架有兩個：一是分稅、分征、分管；二是實行規范化的轉移支付制度，中央保持必要的自上而下的調控能力。
　　
　　(一)中央與地方稅權的劃分
　　中央與地方稅權的劃分必須建立在合理劃分事權的基礎上，以使中央和地方政府財權和事權相統一。稅權即稅收管理權。包括稅收立法權、征管權和收益權(即稅收收入的享有權)三部分。其中，我國的稅收立法權集中在中央，稅收征管權和收益權則在中央和地方之間進行了劃分。
　　我國分稅制將所有稅種劃分為中央固定稅、地方固定稅和共享稅，分稅的基本原則是將一些關系國家大局和實施宏觀調控的稅種劃歸中央，把一些與地方經濟和社會發展關系密切以及適合地方征管的稅種劃歸地方。同時把收入穩定、數額較大、具有中性特征的增值稅等劃作中央和地方共享收入。
　　
　　(二)我國的轉移支付制度
　　在分稅制財政體制下，政府間支出范圍的劃分依據是公共產品的層次性和配置效率，收入范圍的劃分依據是各稅種的特點、稅收的收入功能和調節功能。由于收支范圍的劃分所遵循的標準不完全一致，以及各地區經濟發展的非均衡造成各級政府收支不對稱。為實現各級政府事權與財權的最終統一。必須建立用于調節各級政府收支水平的財政轉移支付制度。
　　我國現行轉移支付制度主要有四種形式：一是體制補助和上解；二是一般轉移支付；三是年終結算補助或上解；四是專項補助。與轉移支付制度并列。中央政府對地方的補助還有一種特殊的形式，即稅收返還。2009年起，我國進一步規范財政轉移支付制度，簡化為一般性轉移支付、專項轉移支付兩類。
　　
　　二、我國分稅制存在的問題
　　
ahIS2HTkeHAuq5nOruplPw==　　(一)政府職能和事權范圍界定存在的主要問題
　　政府職能的清晰界定是正確劃分各級政府事權的基礎，但我國政府職能界定存在一定程度的“內外不清”問題。首先，市場與政府職能的界定不清晰，政府越位與缺位并存。其次，事權劃分原則化。各級政府之間事權存在交叉重疊現象。除了少數事權屬于中央政府外，各級政府的職責并沒有明顯區別，事權重疊交叉，地方政府擁有的事權幾乎全是中央政府的事權延伸或細化，以致形成了同一事務各級政府齊抓共管的局面。同時。各級政府的事權錯位，造成事權層層下移。最后。事權劃分缺乏明確的法律界定，使得各級政府在事權的履行過程中，上推下卸的問題屢見不鮮。
　　
　　(二)稅權和財權劃分存在的主要問題
　　首先，財權過于集中。分稅制改革后，中央財力大大加強，宏觀調控能力得到提高，但問題也逐漸暴露出來，比較突出的是財權和財力逐漸向上轉移，事權責任卻層層下放，給基層帶來不小的收支壓力，從而異化出地方政府亂收費、亂攤派、亂罰款、違規借債等問題。我國目前財權過于集中，地方政府過多依賴中央財政轉移支付來履行公共服務職責，不利于調動地方政府提供公共服務的積極性。
　　其次，地方稅體系不完善，地方政府缺乏主體稅種。我國分稅制改革雖然對中央稅和地方稅進行了初步劃分。但是這種劃分更多的追求“兩個比重”的提高，忽視了地方稅體系的建設。在稅種劃分中，中央政府將數額較大、較穩定的稅種劃歸本級或作為共享稅：而留給地方的稅種小而雜、稅源分散、收入零星，沒有可靠的主體稅種。缺乏足夠而穩定的稅收來源。
　　
　　(三)轉移支付制度不完善
　　目前我國的轉移支付制度還不完善，問題主要有：首先，轉移支付結構不合理，均等化轉移支付占比低，而稅收返還占比則較高。由于稅收返還的設計主要是保證分稅制改革方案的順利推進，存在財政收入較多的省獲得稅收返還多，財政收入較少的省獲得稅收返還少的情況，不利于縮小地區間財力配置差距，反而會擴大這種差距。其次，轉移支付資金分配方法不規范。目前的轉移支付中，只有一般性轉移支付相對比較規范。專項轉移支付撥款的依據和標準不規范，隨意性強，立項審批不規范，項目繁雜，幾乎涉及所有預算支出項目。而且，部分專項轉移支付需要地方配套資金，進一步加劇了困難地區和富裕地區可用財力的差距。最后，省以下轉移支付制度不統一。省級以下政府間財力差距不斷擴大、基層財政困難等問題。很大程度上與缺乏有力、規范的省以下轉移支付制度有關。
　　
　　三、完善我國分稅制的若干建議
　　
　　(一)正確界定各級政府的職能和事權范圍
　　首先，要正確劃分市場和政府的職能范圍。從計劃經濟到市場經濟，政府在資源配置中的地位發生了根本性的變化，政府的職能范圍僅限于市場失靈領域，不能越位更不能缺位。這就要求：一方面政府要逐步從一般競爭性領域中退出，重視發揮政府對基礎性和戰略性領域的支持引導作用，調控社會資源向制約經濟社會協調發展的區域和領域傾斜配置：另一方面，一些應由政府解決的市場失靈問題，如基礎教育、醫療衛生、社會保障等，政府應盡快補位。
　　其次，必須科學明確地界定各級政府的事權，并以法律的形式加以確定。第一，應基本按照公共產品的屬性來對各級政府的事權進行明確細分。一方面，應當改變當前我國在事權劃分中實行多重標準的現狀，全國性公共物品一般應屬于中央政府的事權責任，地方性公共物品屬于地方各級政府的事權責任，區域性的公共產品應由中央和地方政府共同承擔責任。另一方面，要明確細分各級政府的職責，明確各級政府各自承擔的責任，并建立相應的費用分攤機制。第二。明確劃分省以下各級地方政府的事權范圍，并將地方各級政府事權與支出責任安排重心適當上移。第三，完善政府間事權劃分的法律體系，使各級政府間事權劃分“有法可依”。根據西方發達國家的成功經驗，各級政府間不僅有明晰的事權劃分，而且事權的劃分與調整都是通過立法的形式來確定的。
　　
　　(二)完善稅權和財權在各級政府之間的劃分
　　首先，要適當下放財權，合理配置政府間稅權、收費權和舉債權。第一，應通過完善分稅制的財政管理體制，賦予各地方政府必要的稅收方面的立法權和政策調整權。對全國普遍開征但經濟影響較小的稅種，立法權在中央，稅收政策解釋權應在地方，如城市維護建設稅、房產稅、城鎮土地使用稅等；對收入規模小、未在全國普遍開征的稅種，立法權和稅收政策解釋權均應在地方，如屠宰稅、筵席稅等。第二，可以允許有條件的省級政府發行一定規模的地方債。不過要對債務發行進行嚴格審批，并明確規定債務收入的用途。第三。在收費權方面要繼續規范地方政府的收費權。將各種收費逐步納入到預算中來。
　　其次，選擇地方稅主體稅種。地方稅主體稅種稅基應較廣，收入穩定且規模較大，具有非流動性，稅負不能轉嫁。選擇主要有三：一是營業稅，經濟發展水平越高第三產業的發展動力越大。與此密切相關的營業稅有較大的增長空間。二是房地產稅，將房地產稅、土地使用稅合并后，作為財產稅類主體稅種的房地產稅的收入將迅速增加。三是城市維護建設稅，改革后的城市維護建設稅數量在地方財政收入中占較高比重，可作為地方稅主體稅種之一。
　　最后，適當增加新的地方稅種。當前我國遺產稅、社會保障稅等尚未開征，影響了稅收對經濟的調節力度和廣度。另外，目前相當一部分收費本身就具有稅收的性質，例如資源費、排污費等。將一些具有稅收性質的收費和基金納人到稅收范疇中，通過“稅費歸位”來理順地方政府的分配秩序，無論從理論上還是在實踐中。都是完全必要而且緊迫的。
　　
　　(三)建立規范的轉移支付制度，促進各級政府財力與事權相匹配
　　規范化的轉移支付制度是以各級政府基本公共服務能力均衡化為目標，在合理劃分政府間財權和事權的基礎上，采取科學的方法，核定各級政府的“標準收入能力”和“標準支出要求”，據以確定均衡撥款和上繳，同時輔之以必要的專項撥款。要進一步規范和完善我國現行的轉移支付制度。應采取的具體措施：首先。提高一般性轉移支付在全部轉移支付中的比重。逐步降低直至最終取消稅收返還制度，將其納入一般性轉移支付形式。其次。借鑒國外經驗，進一步完善一般性轉移支付資金分配計算公式，改進標準支出和標準收入的測算范圍和內容，提高指標的科學性和可獲得性。對于專項轉移支付，要控制和縮小專項轉移支付的規模和范圍，明確界定列為專項轉移支付的項目的標準。最后，在明確劃分各級政府事權的基礎上，盡快建立和完善省以下的一般轉移支付制度，并通過立法的方式規范我國的轉移支付體系。
　　
　　參考文獻：
　　[1]李紅霞，關于分稅制財政體制改革的思考，財貿經濟，2007(1).
　　[2]鐵衛，祝玉坤，完善省以下政府間轉移支付制度問題研究一以陜西省為例，理論導刊，2010(2).
　　[3]阮進，分稅制改革存在的問題及其對策，審