控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系優(yōu)化設(shè)計(jì)研究

陶靜

（廣西省賀州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)，廣西 賀州 542800）

1 引言

控制性詳細(xì)規(guī)劃是整個(gè)城市規(guī)劃管理的核心，并且應(yīng)該成為判斷某項(xiàng)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)能否成立的唯一依據(jù)。然而，由于我國控規(guī)研究起步較晚，發(fā)展至今依然存在著諸多問題，嚴(yán)重影響著其作用的發(fā)揮，深入探討規(guī)劃控制指標(biāo)體系，進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)對(duì)控規(guī)職能發(fā)揮具有得要意義。

2 控規(guī)指標(biāo)體系存在問題研究

2.1 指標(biāo)體系內(nèi)容科學(xué)性不足。前期研究的不深入是導(dǎo)致其科學(xué)性不足的重要原因。基礎(chǔ)資料的研究收入附件作為控規(guī)的成果，但在目前的狀況是，一方面是基礎(chǔ)資料收集不足，同時(shí)分析研究也不夠深入。更為嚴(yán)重的是，由于控規(guī)成果表達(dá)簡(jiǎn)練，即使前期研究不足也可完成成果，致使缺少科學(xué)性，在上報(bào)審批階段很難被察覺。所以，導(dǎo)致編制成果的科學(xué)性不足。

2.2 指標(biāo)體系內(nèi)容范式化。其實(shí)質(zhì)是過于強(qiáng)調(diào)了指標(biāo)體系的規(guī)劃管理作用，為了管理操作簡(jiǎn)便，產(chǎn)生的一種“為管理而管理”傾向，從而忽視了控規(guī)指標(biāo)體系的真正作用。值得注意的是，控規(guī)的產(chǎn)生本身就是因其“彈性與剛性相結(jié)合”的指標(biāo)控制方式適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)果，但目前的狀況是其指標(biāo)控制的方式似乎與其產(chǎn)生初衷相背離。

2.3 指標(biāo)體系內(nèi)容不完善。雖說控規(guī)指標(biāo)體系已相對(duì)成熟，但其內(nèi)容仍然不完善，在控規(guī)編制中往往缺少生態(tài)環(huán)境指標(biāo)。究其原因，一方面，規(guī)劃編制單位在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃方面的技術(shù)力量有限，即使依靠總規(guī)對(duì)地區(qū)的粗線條指導(dǎo)勉強(qiáng)完成，實(shí)施性也不強(qiáng)；另一方面，在長(zhǎng)期以來“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，環(huán)境保護(hù)往往被“邊緣化”。

2.4 指標(biāo)控制重視程度不一。在控規(guī)指標(biāo)體系中，規(guī)定性指標(biāo)強(qiáng)調(diào)的主要內(nèi)容是對(duì)土地使用強(qiáng)度和配套設(shè)施的控制，其他指標(biāo)作為指導(dǎo)性指標(biāo)。控規(guī)的指導(dǎo)性指標(biāo)不僅包括建筑色彩、建筑形式等城市設(shè)計(jì)指標(biāo)，還包括居住人口、就業(yè)崗位等指標(biāo)。居住人口涉及到人口荷載、資源供給與環(huán)境容量的問題，就業(yè)崗位涉及到居住與就業(yè)平衡問題，這些都是社會(huì)性問題，是涉及到城市可持續(xù)發(fā)展的根本問題。因此，控規(guī)更應(yīng)關(guān)注那些因城市傳統(tǒng)工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生失業(yè)群體，居民拆遷、建成區(qū)蔓延形成的“城中村”，征地農(nóng)民集體帶來的濕地農(nóng)民和農(nóng)民工進(jìn)程大城市流動(dòng)人口激增等方面帶來的人的問題。

2.5 城市設(shè)計(jì)指標(biāo)未能有效反映。城市設(shè)計(jì)在我國處于非法定地位。控制性詳細(xì)規(guī)劃階段所編制的城市設(shè)計(jì)，多針對(duì)于規(guī)劃區(qū)的局部重點(diǎn)地段，對(duì)于一般地區(qū)很少關(guān)注。其成果往往體現(xiàn)的是設(shè)計(jì)人員的個(gè)人意志，對(duì)公眾的城市環(huán)境的需求考慮不足，不足以有效地促進(jìn)城市高質(zhì)量空間環(huán)境的形成。

3 控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系優(yōu)化設(shè)計(jì)

3.1 控規(guī)目標(biāo)的重新認(rèn)識(shí)

控規(guī)更應(yīng)關(guān)注公共利益。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)調(diào)把社會(huì)公共利益放在重要位置，明確提出了城市的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，將促進(jìn)公共財(cái)政首先投到基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施項(xiàng)目中去。所以，保障城市公共設(shè)施、公共衛(wèi)生和公共安全應(yīng)該是控規(guī)關(guān)注的公共利益的最低標(biāo)準(zhǔn)。控規(guī)的作用應(yīng)是維護(hù)整個(gè)城市和地區(qū)的平衡，它所關(guān)注的是城市和地區(qū)整體的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，而不應(yīng)止于某一地塊。相比于某一地塊，城市和地區(qū)的整體的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益就是控規(guī)關(guān)注的公共利益。就一小塊地塊來講，就地平衡是第一原則，就是不要以鄰為壑，比如說地塊內(nèi)的居住和就業(yè)的平衡、停車場(chǎng)供應(yīng)的平衡、公共設(shè)施配套與人口容量的平衡等，地塊內(nèi)所有的控制要素達(dá)到了平衡的狀態(tài)，就不會(huì)對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生依賴，給它帶來負(fù)面影響。當(dāng)然，完全的平衡是不可能達(dá)到的，因?yàn)槠胶馐窍鄬?duì)的也是動(dòng)態(tài)的，所以這就需要在一個(gè)更大范圍內(nèi)考慮平衡的問題，也就是從城市和地區(qū)的角度以一種整體和長(zhǎng)久的標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)判控規(guī)的目標(biāo)是否符合公共利益，比如地塊對(duì)城市的交通容量、環(huán)境容量、人口容量、水和電的供給等方面造成的影響。只有這樣，控規(guī)才能實(shí)現(xiàn)公共利益，才能引導(dǎo)城市長(zhǎng)久、健康地發(fā)展。

3.2 控規(guī)指標(biāo)體系的優(yōu)化

規(guī)定性指標(biāo)在控規(guī)應(yīng)用中發(fā)揮了巨大作用，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的加快，用地性質(zhì)復(fù)雜的局面，原有指標(biāo)已不能適應(yīng)發(fā)展的需要，應(yīng)根據(jù)實(shí)踐，在控規(guī)中增加新的指標(biāo)，從而發(fā)揮其城市建設(shè)控制與引導(dǎo)的作用。

3.2.1 空地率。空地率是國際上比較通用的控制指標(biāo)，是城市開敞空間與總用地的比例，用來控制城市的開敞空間，其控制目標(biāo)清晰明確。空地率=開敞空間總面積/地塊面積=1-建筑密度，空地率與建筑密度換算非常簡(jiǎn)便，更能清晰地表達(dá)控制目標(biāo)，維護(hù)控規(guī)的嚴(yán)肅性，故在此有必要用空地率替代建筑密度。空地控制在城市中具有重要的意義：是控制城市容量的重要手段，引導(dǎo)城市健康和可持續(xù)地發(fā)展;是城市安全的重要保障，為居民提供防災(zāi)避難的開敞空間；是城市綠地的主要載體，維持和提升城市空間環(huán)境的質(zhì)量；是城市居民的精神需求，提供戶外活動(dòng)和休憩的場(chǎng)所。

3.2.2 空容比與綠容比。這兩個(gè)指標(biāo)都是與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的指標(biāo)，能直接反映某一居住區(qū)或地塊的建設(shè)環(huán)境宜居度。空容比是指空地率與容積率的比例，綠容比則指綠地率與容積率的比例，從上述控制要素的關(guān)系中可以看出，這兩個(gè)指標(biāo)具有關(guān)聯(lián)性，都與總建筑面積有關(guān)。而總建筑面積由于人口數(shù)密切相關(guān)，當(dāng)?shù)貐^(qū)內(nèi)人均建筑面積處于穩(wěn)定狀態(tài)時(shí)，空容比和綠容比則可計(jì)算出人均空地面積和人均綠地面積，彌補(bǔ)了空地率和綠地率對(duì)人均指標(biāo)反映不足的問題，相比現(xiàn)有指標(biāo)更具適應(yīng)性，使指標(biāo)體系更科學(xué)合理，使控規(guī)更能主動(dòng)控制和積極引導(dǎo)城市的開發(fā)建設(shè)。

3.3 提高控規(guī)指標(biāo)體系的科學(xué)性

一是加強(qiáng)預(yù)測(cè)以提高編制科學(xué)性。預(yù)測(cè)科學(xué)目前使用的方法和技術(shù)有兩類，一類是主觀預(yù)測(cè)法或稱專家預(yù)測(cè)法，另一類是模擬預(yù)測(cè)法或稱模型預(yù)測(cè)技術(shù)。控規(guī)由于缺少科學(xué)的預(yù)測(cè)方法與技術(shù)的支持，致使編制成果的科學(xué)性不足，因此，控規(guī)應(yīng)引入預(yù)測(cè)學(xué)的方法，借助預(yù)測(cè)技術(shù)在其他各領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)有成果，作為控規(guī)工作的重要內(nèi)容，提高控規(guī)成果的科學(xué)性。

二是加強(qiáng)專項(xiàng)研究。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中沒有對(duì)分區(qū)規(guī)劃做出任何規(guī)定，這也表明分區(qū)規(guī)劃已逐漸不適用于我國的城市規(guī)劃體系，控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的依據(jù)由總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃變?yōu)榭傮w規(guī)劃。分區(qū)規(guī)劃層次的減少，使得原來分區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容不得不由總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃來承擔(dān)，專項(xiàng)規(guī)劃研究在城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃規(guī)劃中的編制和作用必須得到加強(qiáng)。

三是落實(shí)有效的城市設(shè)計(jì)。控制性詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對(duì)城市土地性質(zhì)和建設(shè)強(qiáng)度的控制，缺少對(duì)城市空間形態(tài)和環(huán)境品質(zhì)等設(shè)計(jì)范疇內(nèi)容的規(guī)劃研究，城市設(shè)計(jì)的目的則是塑造良好的城市空間形態(tài)和高質(zhì)量的空間環(huán)境品質(zhì)，沒有城市設(shè)計(jì)的控規(guī)將會(huì)變得呆板，沒有控規(guī)的城市設(shè)計(jì)則常常會(huì)變得難以有效實(shí)施。因此，只有將城市設(shè)計(jì)思想納入到規(guī)劃控制之中，才會(huì)使規(guī)劃控制賦有真正的靈魂。要充分發(fā)揮城市設(shè)計(jì)的作用，就應(yīng)該增強(qiáng)城市設(shè)計(jì)適應(yīng)性，加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)法律地位，全程融入城市設(shè)計(jì)思想。

4 結(jié)語

控制性詳細(xì)規(guī)劃是在我國改革開放和向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下產(chǎn)生的，有其產(chǎn)生的歷史必然性。控規(guī)在我國城市規(guī)劃體系和建設(shè)活動(dòng)中處于重要地位，其自身作為時(shí)代變革的產(chǎn)物，其自身也在不斷地變革，在經(jīng)歷了最初的有益探索階段后，逐漸步入成熟和走向規(guī)范。

[1]張泉.權(quán)威從何而來-控制性詳細(xì)規(guī)劃制定問題探討[J].城市規(guī)劃，2008.2.

[2]孫施文.美國的城市規(guī)劃體系[J].城市規(guī)劃，1999.7.