控制性詳細規劃指標體系優化設計研究

陶靜

（廣西省賀州市住房和城鄉建設委員會，廣西 賀州 542800）

1 引言

控制性詳細規劃是整個城市規劃管理的核心，并且應該成為判斷某項開發建設活動能否成立的唯一依據。然而，由于我國控規研究起步較晚，發展至今依然存在著諸多問題，嚴重影響著其作用的發揮，深入探討規劃控制指標體系，進行優化設計對控規職能發揮具有得要意義。

2 控規指標體系存在問題研究

2.1 指標體系內容科學性不足。前期研究的不深入是導致其科學性不足的重要原因。基礎資料的研究收入附件作為控規的成果，但在目前的狀況是，一方面是基礎資料收集不足，同時分析研究也不夠深入。更為嚴重的是，由于控規成果表達簡練，即使前期研究不足也可完成成果，致使缺少科學性，在上報審批階段很難被察覺。所以，導致編制成果的科學性不足。

2.2 指標體系內容范式化。其實質是過于強調了指標體系的規劃管理作用，為了管理操作簡便，產生的一種“為管理而管理”傾向，從而忽視了控規指標體系的真正作用。值得注意的是，控規的產生本身就是因其“彈性與剛性相結合”的指標控制方式適應了市場經濟的結果，但目前的狀況是其指標控制的方式似乎與其產生初衷相背離。

2.3 指標體系內容不完善。雖說控規指標體系已相對成熟，但其內容仍然不完善，在控規編制中往往缺少生態環境指標。究其原因，一方面，規劃編制單位在環境保護規劃方面的技術力量有限，即使依靠總規對地區的粗線條指導勉強完成，實施性也不強；另一方面，在長期以來“以經濟建設為中心”的發展戰略指導下，環境保護往往被“邊緣化”。

2.4 指標控制重視程度不一。在控規指標體系中，規定性指標強調的主要內容是對土地使用強度和配套設施的控制，其他指標作為指導性指標。控規的指導性指標不僅包括建筑色彩、建筑形式等城市設計指標，還包括居住人口、就業崗位等指標。居住人口涉及到人口荷載、資源供給與環境容量的問題，就業崗位涉及到居住與就業平衡問題，這些都是社會性問題，是涉及到城市可持續發展的根本問題。因此，控規更應關注那些因城市傳統工業結構轉型產生失業群體，居民拆遷、建成區蔓延形成的“城中村”，征地農民集體帶來的濕地農民和農民工進程大城市流動人口激增等方面帶來的人的問題。

2.5 城市設計指標未能有效反映。城市設計在我國處于非法定地位。控制性詳細規劃階段所編制的城市設計，多針對于規劃區的局部重點地段，對于一般地區很少關注。其成果往往體現的是設計人員的個人意志，對公眾的城市環境的需求考慮不足，不足以有效地促進城市高質量空間環境的形成。

3 控制性詳細規劃指標體系優化設計

3.1 控規目標的重新認識

控規更應關注公共利益。《城鄉規劃法》強調把社會公共利益放在重要位置，明確提出了城市的建設和發展，應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，將促進公共財政首先投到基礎設施、公共設施項目中去。所以，保障城市公共設施、公共衛生和公共安全應該是控規關注的公共利益的最低標準。控規的作用應是維護整個城市和地區的平衡，它所關注的是城市和地區整體的、長遠的發展，而不應止于某一地塊。相比于某一地塊，城市和地區的整體的、長遠的利益就是控規關注的公共利益。就一小塊地塊來講，就地平衡是第一原則，就是不要以鄰為壑，比如說地塊內的居住和就業的平衡、停車場供應的平衡、公共設施配套與人口容量的平衡等，地塊內所有的控制要素達到了平衡的狀態，就不會對周邊地區產生依賴，給它帶來負面影響。當然，完全的平衡是不可能達到的，因為平衡是相對的也是動態的，所以這就需要在一個更大范圍內考慮平衡的問題，也就是從城市和地區的角度以一種整體和長久的標準來評判控規的目標是否符合公共利益，比如地塊對城市的交通容量、環境容量、人口容量、水和電的供給等方面造成的影響。只有這樣，控規才能實現公共利益，才能引導城市長久、健康地發展。

3.2 控規指標體系的優化

規定性指標在控規應用中發揮了巨大作用，隨著城鄉統籌發展的加快，用地性質復雜的局面，原有指標已不能適應發展的需要，應根據實踐，在控規中增加新的指標，從而發揮其城市建設控制與引導的作用。

3.2.1 空地率。空地率是國際上比較通用的控制指標，是城市開敞空間與總用地的比例，用來控制城市的開敞空間，其控制目標清晰明確。空地率=開敞空間總面積/地塊面積=1-建筑密度，空地率與建筑密度換算非常簡便，更能清晰地表達控制目標，維護控規的嚴肅性，故在此有必要用空地率替代建筑密度。空地控制在城市中具有重要的意義：是控制城市容量的重要手段，引導城市健康和可持續地發展;是城市安全的重要保障，為居民提供防災避難的開敞空間；是城市綠地的主要載體，維持和提升城市空間環境的質量；是城市居民的精神需求，提供戶外活動和休憩的場所。

3.2.2 空容比與綠容比。這兩個指標都是與生態環境密切相關的指標，能直接反映某一居住區或地塊的建設環境宜居度。空容比是指空地率與容積率的比例，綠容比則指綠地率與容積率的比例，從上述控制要素的關系中可以看出，這兩個指標具有關聯性，都與總建筑面積有關。而總建筑面積由于人口數密切相關，當地區內人均建筑面積處于穩定狀態時，空容比和綠容比則可計算出人均空地面積和人均綠地面積，彌補了空地率和綠地率對人均指標反映不足的問題，相比現有指標更具適應性，使指標體系更科學合理，使控規更能主動控制和積極引導城市的開發建設。

3.3 提高控規指標體系的科學性

一是加強預測以提高編制科學性。預測科學目前使用的方法和技術有兩類，一類是主觀預測法或稱專家預測法，另一類是模擬預測法或稱模型預測技術。控規由于缺少科學的預測方法與技術的支持，致使編制成果的科學性不足，因此，控規應引入預測學的方法，借助預測技術在其他各領域的經驗和現有成果，作為控規工作的重要內容，提高控規成果的科學性。

二是加強專項研究。《城鄉規劃法》中沒有對分區規劃做出任何規定，這也表明分區規劃已逐漸不適用于我國的城市規劃體系，控制性詳細規劃編制的依據由總體規劃和分區規劃變為總體規劃。分區規劃層次的減少，使得原來分區規劃的內容不得不由總體規劃和控制性詳細規劃來承擔，專項規劃研究在城市總體規劃和控制性詳細規劃規劃中的編制和作用必須得到加強。

三是落實有效的城市設計。控制性詳細規劃強調對城市土地性質和建設強度的控制，缺少對城市空間形態和環境品質等設計范疇內容的規劃研究，城市設計的目的則是塑造良好的城市空間形態和高質量的空間環境品質，沒有城市設計的控規將會變得呆板，沒有控規的城市設計則常常會變得難以有效實施。因此，只有將城市設計思想納入到規劃控制之中，才會使規劃控制賦有真正的靈魂。要充分發揮城市設計的作用，就應該增強城市設計適應性，加強城市設計法律地位，全程融入城市設計思想。

4 結語

控制性詳細規劃是在我國改革開放和向市場經濟轉型的時代背景下產生的，有其產生的歷史必然性。控規在我國城市規劃體系和建設活動中處于重要地位，其自身作為時代變革的產物，其自身也在不斷地變革，在經歷了最初的有益探索階段后，逐漸步入成熟和走向規范。

[1]張泉.權威從何而來-控制性詳細規劃制定問題探討[J].城市規劃，2008.2.

[2]孫施文.美國的城市規劃體系[J].城市規劃，1999.7.