淺談執法的倫理維度

　　當前，執法中有很多不和諧的“音符”，如濫用自由裁量權、處罰不公、不遵守法定程序和越權執法、執法人員態度粗暴等問題，這些問題大多都與執法的道德缺失有關，也就是在執法過程中缺失或限制了倫理作用。為了使執法既合法又道德，我們應該加強執法倫理研究。實踐證明，沒有倫理制約或者道德約束的執法行為所造成的危害絕不亞于違法所導致的后果，“依法治國。全面建設小康社會”已成為我國當前的重要任務，其中蘊含著構建和諧社會的理念，和諧社會對執法提出了新的要求。有鑒于此，本文結合公共管理倫理學、法律倫理學和法理學、行政法學的有關理論知識，試圖構建一個執法倫理的基本框架，以規范執法行為，加強執法監督，實現對執法權的道德約束，解決執法的道德缺失問題，從而提高執法者素質。促進社會公平正義。
　　
　　一、執法倫理框架的建構
　　
　　(一)執法的倫理價值取向
　　倫理的價值取向是至善。“倫理作為人類的自我發展在個人欲望的滿足與社會秩序的和諧之間的一種平衡機制，既是人類自我實現的方式，也是社會矛盾的調解方式和調節社會關系的手段。”倫理的價值取向體現在執法上就是追求執法目的和執法手段的正當性。
　　
　　(二)執法倫理的基本理念和道德原則
　　1.執法倫理的基本理念。依據執法的倫理本性及其倫理定位，我們可以確定公正、人權、服務是現代執法倫理的三個基本理念，
　　2.執法倫理的道德原則。執法倫理的道德原則是執法主體在其執法活動中所形成并且應該遵守的主要道德規范，它具體包括人道主義原則、公平原則和誠信原則。
　　(1)人道主義原則。“人道主義是人們在社會生活中處理人與人之間關系時所表現出來的一種倫理原則和道德規范。”執法行為必須體現人道主義，這是執法倫理的基本道德要求。執法的人道主義原則集中體現在執法者對當事人的尊重和關懷上。
　　尊重當事人的道德原則體現在執法的方式上，就是要排除一切非法的、有損人格尊嚴的執法措施。執法人員服務的直接對象是所有公民。因此，執法人員的倫理自覺就體現為始終保持對人特別是對當事人的關懷，特別是面對農民、下崗職工、失業人員、殘障人士等低收入群體。如何才能更好地體現執法的人文關懷。關懷當事人。既是執法機關在其執法過程中必須遵循的道德原則，也是裁定其執法行為是否具有道德合法性的重要標準。執法機關也應當使之最小化，即以最小的損失達到使當事人履行義務之目的，這也是衡量執法行為“質量”的倫理標準。根據這一標準，只有既達目的、損失又最小的執法行為，才是倫理“質量”最優的執法行為。
　　(2)公平原則。“公平或平等原則是指同等情況同等對待，不同情況不同對待。公平原則并不是指對每一個人、每一個事物都采取同一種處理辦法，它只要求在條件相同的情況下給予相同的處理。”在執法中，首先不能因為當事人的不同而給予不同的待遇。其次，在強制措施中，公平的道德原則對于公平的實現同樣有意義。由于履行義務往往和當事人的私人利益發生沖突，不公平的結果必然對不履行法定義務的人有利，類似行為就會被效仿并蔓延，社會秩序將陷入混亂，個別當事人的不法行為不被制止，不僅公平受到損失，社會公益和公序也會受到損失。
　　(3)誠信原則。誠信是一種道德和倫理觀念。也是構建理想執法環境的基石。誠信作為執法主體的一種道德品質，表現為主體通過長期行為而建立起來的良好信譽。誠信原則要求執法行為的實施應以信任和誠實為基礎，也就是說，執法機關“不僅必須干得很好，而且必須讓公眾相信它干得很好”。(詹姆斯·福里斯特爾)誠信原則體現在執法上主要表現在以下兩個方面：
　　一是切實履行告知義務。誠信。意味著坦誠相告，不隱瞞事實真相。體現在執法上，就是執法主體不得以自己所擁有的信息，使執法相對人陷于錯誤。二是切實履行保密義務。告知并不等于公開，坦誠也并不意味著可以將所有的信息向任何公眾公布。
　　
　　(三)執法倫理沖突及化解
　　所謂倫理沖突，是指公共行為主體在進行公共行為倫理選擇時，面臨著尖銳矛盾狀態，公共行為主體必須在相互沖突的利益關系與倫理價值之間，作出某種抉擇，選擇其中的一個公共倫理價值，并通過這種方式解決面臨的矛盾而實現公共價值目標。_5J執法人員在執法過程中常常面臨多種倫理沖突，這些倫理沖突的產生與執法人員在社會生活中扮演多種倫理角色密切相關。當前，執法的倫理沖突主要表現為以下兩種沖突：
　　一是服從上級與尊重憲法的沖突。在執法實踐中，執法人員往往會面臨服從上級與違背個體倫理責任的沖突。經常會發現上級領導或地方政府制定的違背公共利益或違反法律規定的規范性文件時，執法人員往往陷入“倫理困境”。如果執行上級或領導的決定，就會違背公共利益或違反法律：如果嚴格執法，就要承受“不服從”上級和地方領導的“風險”。要走出上述倫理困境，我們認為關鍵在于執法人員必須超越傳統的組織原則，尤其是服從與忠誠的界限。選擇更高、更具權威性的準則，即最高的法律——作為良法的憲法。”尊重憲法意味著尊重公眾的意志，而不是領導的意志。當上級和領導的意志與行為嚴重違背憲法所保證的公民權利和公共利益時，執法人員就有理由懷疑他們的權威，如果在權力結構系統內部無法找到既定的標準否定上級領導的權威，那么就必須借助憲法的力量，確保執法的正當性。所以，在執法實踐中，執法人員必須始終堅持以公共利益為標準。站在公正的立場上，代表公眾的利益與要求，作出正確的倫理行為選擇。
　　二是執法中的情與法沖突。在執法實踐中，執法人員經常會遇到有人說情的情況。在執法活動中，人情是一個無法回避的客觀實在。要化解執法的情與法沖突，其關鍵在于執法人員正確的自我價值選擇。所謂執法人員的自我價值選擇，就是指在執法活動中排除人情、人際關系的干擾，發揮崇高的道德感情的影響所引起的情感互動。也就是在執法中，既要查明事實依法處理，又要參酌違法行為的實際情況，以情動人，從而實現人理、國法、人情互為圓融。當然，這里的人情并不是說執法人員可以據此大下其手，以快己私。而是指執法人員在執法過程中要注意當事人的實際情況，出于一種崇高的倫理道德情感“以心治心”，采用良心原則，靈活處理，從而達到情理統一中的執法公正。
　　
　　二、執法權力運用的倫理審視
　　
　　(一)用權為公和處罰正義
　　堅持“用權為公”的倫理向度，只是實現執法公正的重要前提。要確保處罰公正、合理，還必須從實體和程序兩方面著力，實現處罰的實質正義和程序正義。
　　實現執法的實質正義，實質上就是要使違法者失去其應所失，使違法行為受害者得到其應所得。為此，處罰機關和處罰人員在實施處罰的裁量操作上應有如下倫理考量：一是罰其必罰。執法機關和執法人員在裁量決定時必須把主體的主觀過錯和客觀違法綜合起來考慮。二是平等對待。國家機關和執法人員在實施處罰時必須堅持規則面前人人平等的原則。不能因人而異、因人而罰。這是公正合理原則在對待處罰對象方面的要求，也是無歧視規則在執法中的體現。三是罰當其過。即處罰的輕重與違法行為所造成的損害程度相對應：處罰的類型與違法行為的類型相對應，即該給什么樣的處罰就給什么樣的處罰。四是合乎人道。實施處罰涉及到被處罰者的人格尊嚴和生存權問題。因為違法而面臨處罰的行政相對人，可能會表現出嚴重的人格弱點，但國家機關和執法人員不能因為其人格弱點而損害其人格尊嚴。
　　處罰正義的另一形態是程序正義。程序正義包括程序設置的正義和程序執行的正義。這里涉及的主要是程序執行的過程正義。設置處罰程序的目的是為了防止處罰實施者的主觀隨意性。因此，按照一定程序辦事，是過程正義的基本要求。因此。執法機關和執法人員在調查取證和做出處罰決定的過程中，必須尊重相對人陳述和申辯的權利，給他們充分表達意愿和意見的機會，對他們提出的正當要求予以積極回應，不能以任何借口侵犯他們的合法權益。這是保證執法公正合理的必然要求。
　　
　　(二)強制措施的合目的與選擇適當
　　強制措施必須基于正義的執法目的并與執法目的保持內在的一致性。這就是強制措施執行的合目的性要求。
　　要使強制措施符合目的性要求。執法機關及其執法人員在強制措施執行中首先應當克服以下行為傾向：出于私人利益的考慮而動用或不啟動強制措施，或是因私人動機而減輕或加強強制措施的強度：出于打擊報復等惡意而對特定相對人使用強制措施或是加重強制的力度：出于習慣性和歧視性偏見而對特定人使用或加強使用強制措施：出于片面的效率考慮而對相對人輕率地使用強制措施，
　　強制措施作為迫使相對人履行義務的執法活動，涉及相對人的權益，其執行是否適當，不只是會對相對人造成過度傷害，而且還會由此引發諸多社會問題。因此，基于實現正義目的的強制措施還必須有基于權利原則和人道原則的倫理考慮，即考慮強制力度的適當性和強制措施的選擇適當性。
　　強制力度的適當性問題。處理這一問題的適當性標準是：首先，不侵害相對人的合法利益。損害最小化。國家機關對相對人采取強制措施，難免會造成一定損害，盡管這種損害是“合法性”范圍之內的損害，執法機關也應當使之最小化，只有既達目的，損害又最小的強制行為，才是倫理“質量”最優的強制行為。其次，避免對弱勢群體造成非人道后果。在一般正義的范疇內，弱勢群體沒有不履行應盡義務或減輕應盡義務的“特權”，但在實現個別正義的司法活動和行政執法活動中，適當考慮弱勢群體承擔義務的能力及其保持最低生活水準的要求，卻是作為“公平”的正義的一項要求。這也是羅爾斯在其《作為公平的正義》中所倡導的“它們應該有利于社會之最不利成員的最大利益。”
　　強制措施選擇適當的問題，實質是強制力度適當的實際操作問題，衡量力度適當的倫理標準也適用于強制措施的選擇使用。在可達目的前提下，是否選擇實施強制措施，一定要慎重。
　　
　　(三)自由裁量權濫用的道德約束
　　自由裁量權是國家機關在法律授權的范圍內，通過自由判斷、自主選擇而以適當和公正的方式作出一定具體行為的權力。自由裁量權的“自由”之特性使得它很容易被執法者濫用。自由裁量權的濫用，突破了它被授權的范圍，違背了法律的目的，侵犯了公民的權益，損害了公共利益，破壞了國家機關的形象。自由裁量權一旦漫無節制，必然造成專制和腐敗。因此，必須采取有效的措施對其948a95f954565ee6a5f47f1d15cdfd0f822b1f3218bbffb97d1acd6511ee46c9進行嚴密的控制。法律控制、制度控制無疑是重要的，但是法律、制度控制都是對自由裁量權的外部控制，如果沒有執法人員的內部控制或道德自律的話，難以保證自由裁量權的正當使用。加強執法人員的公共倫理和執法倫理建設，提高執法人員的道德素質，以德治國，是保證自由裁量權正當使用的根本途徑。
　　其一，通過道德教育，使執法人員樹立良好的權力道德意識，為自由裁量權的正當使用提供思想條件，要使執法主體在行使自由裁量權時排除偏私、狄隘、利己等不正確的思想意識，牢固樹立執法為公、執法為民、全心全意為人民服務的權力道德意識，就必須加強對執法人員的道德教育，培養其良好的權力道德觀。
　　其二，通過道德標準的確立，培養執法人員良好的行為選擇方式，為自由裁量權的正當行使提供行為標準。現實中的自由裁量的行為，在很大程度上取決于行為者個人的主觀判斷和自我裁量。自由裁量行為的正當與否，往往與權力運行者個人的能力、學識和道德密切相關，而這些個人因素中，道德又是第一位的，道德對人的行為善、惡、美、丑、是、非進行判斷，作用于人的心靈，影響人們對行為的選擇。因此，通過對自由裁量權行為特定的職業道德規范的構建，確立諸如正當、公正、公平的行為標準，并使執法者自覺遵守，有助于克服不正當的自由裁量行為。
　　其三，通過道德評價，增強執法人員正當行使自由裁量權的道德責任感。執法主體必須對自裁量的行為負政治責任、法律責任和道德責任。以往我們僅強調自由裁量行為的政治責任和法律責任，很少提及道德責任。道德責任執法者應該承擔的具有道德譴責與良心自省意義的不利性后果與過錯追究。道德責任是通過道德評價、道德譴責而追究到行為人的。對執法人員的執法考核，應增加道德指標，在社會評價中應設計道德評價項目，形成社會輿論壓力。強化道德責任感是強化執法人員行使自由裁量權的政治責任感、法律責任感的基