偵防一體化工作機制研究

　　2008年初，經過深入的理論調研和走訪各地偵防一體化實踐單位，北京市西城區人民檢察院黨組決定進行偵防一體化工作試點，要求預防部門要全面介入偵查部門所查辦的職務犯罪案件，隨案開展職務犯罪預防調查，分析調查結果，找出職務犯罪產生的原因，提出預防對策，從而增強預防工作的實效性和針對性。2008年10月，西城院制定了《職務犯罪偵查與預防一體化機制規定》(以下簡稱《機制》)，標志著西城區檢察院偵防一體化工作機制正式確立。2009年4月，北京市檢察院召開全市偵防一體化工作會議，決定將西城院制定的《機制》作為規范模板，在全市包括石景山、朝陽、宣武等9個基層檢察院進行試點推廣，至此。偵防一體化的北京模式嶄露頭角。
　　
　　一、北京模式的定義和具體做法
　　
　　第一，作為偵防一體化的創建單位，西城檢察院認為偵防一體化是指，預防部門與偵查部門立足于懲治和預防職務犯罪工作職能，在日常工作聯系、情況通報、信息共享、案件分析、案件移送、預防介入等各環節有效配合、一體統籌。實現信息資源的共享和人力資源的優化配置，進而達到偵防整體功能的最優化和偵防效益的最大化的工作模式。
　　偵防兩部門各自以獨立個體的形式存在，互幫互助，互利互惠。預防部門提供職務犯罪線索和信息、介入案件的偵查和訊問：偵查部門移交案件資料、通報案件查處情況等工作形式。實現偵防信息共享和工作中協調配合，最終通過職能的融合，將原本分立的力量予以整合，使偵防工作相互配合、相互促進。
　　第二，具體做法包括：
　　一是偵防一體化介入案件的程序和范圍。堅持全面報送、重點介入原則。《機制》規定，偵查部門在犯罪嫌疑人被采取強制措施(決定逮捕、取保候審)三日內，填寫《職務犯罪預防調查通知書》，通知預防部門介入案件預防。在收到《通知書》后a9jKySCIE2b7OEzCZr7H9S2n/a5YvgCIorXFHE9pbjA=兩日內，預防部門指派承辦人到偵查部門了解案件情況并填寫《職務犯罪預防調查審批表》，提出是否介入案件的調查意見，報部門負責人、主管檢察長審批，由主管檢察長決定是否介入。另外。對于涉及職務犯罪易發、多發行業的案件；新興領域或在新政策、新制度下發生的職務犯罪案件；社會影響較大的案件：涉及民生領域的案件，預防部門應全部介入開展預防工作。
　　二是偵防一體化的工作程序：首先，對于按照偵防一體化工作機制開展預防工作的案件。預防部門應在《職務犯罪預防調查審批表》批準后三日內，向偵查部門出具《介入偵查開展職務犯罪預防調查通知書》，并按照相關法律規定派員開展職務犯罪預防調查工作。預防調查的內容包括職務犯罪嫌疑人的基本情況和學習、工作經歷；家庭背景；發案單位的基本情況；案件的基本案情：職務犯罪嫌疑人犯罪的主、客觀原因；發案單位有關規章制度等方面的情況：以及與預防工作相關的其他信息。其次，在開展職務犯罪預防調查中，預防人員可以了解案件相關情況，查閱、摘抄、復制偵查部門所承辦案件的訴訟文書、技術性鑒定材料、訊問筆錄及其他有關材料。第三，在案件偵查過程中，預防人員可以參與提訊犯罪嫌疑人。必要時可以由預防人員對犯罪嫌疑人進行專項預防調查。偵查部門派員參加。如遇辦理專案等特殊情況，可由預防部門出具調查提綱。交偵查部門代為辦理。
　　三是在案件偵查終結后，預防部門主辦檢察官制作《預防職務犯罪分析報告》。報告內容應包括：犯罪嫌疑人的基本情況、基本案情、發案原因分析、預防對策分析、預防建議等。報告完成后與預防卷宗一并交預防部門負責人、主管檢察長審批。
　　四是預防部門應當針對發案單位在制度、機制和管理方面存在的問題及需要防范、消除的職務犯罪隱患，按照本院《檢察建議管理辦法》的相關規定，制作并發出檢察建議。內容應包括職務犯罪發生的原因、特點；應當消除的職務犯罪隱患；治理防范的意見等內容。同時預防部門應當運用預防調查和犯罪分析的成果，適時在一定區域、行業、單位開展多種形式的警示教育和預防宣傳。
　　五是預防部門在對個案開展預防職務犯罪調查的基礎上，要注意發現帶有行業特點、規律的職務犯罪，形成該行業職務犯罪的預防調查報告，同時結合區域特點，做好社會化職務犯罪預防工作。
　　
　　二、偵防一體化工作中存在的問題及其完善
　　
　　偵防一體化作為檢察機關懲防職務犯罪的一個新機制，不但在工作思路上和以往有所不同，而且在工作方法上也比以往有所突破，因此必然會遇到來自偵查部門和預防部門的雙向制約因素。總體來說，可以從思想認識問題和實際操作問題兩方面進行分析。
　　
　　(一)思想認識問題及解決途徑
　　1.轉變觀念，認清偵防部門的關系。實踐中不少檢察機關偵查部門干警存在著“重打擊輕預防”甚至“只打擊不預防”觀念，而預防部門的干警對預防工作的認識也僅停留在表面環節，認為預防工作無非就是講講法制課、放放宣傳光盤、搞搞反腐展覽等簡單形式，雖然不能說和偵查部門沒有關系，但是聯系也不多。之所以產生這樣的片面認識，實際上是對職務犯罪預防工作的了解不深和對當前職務犯罪預防工作發展方向認識偏離的原因所致。職務犯罪預防是一項巨大的社會系統工程，涉及到社會管理的諸多層面，個案預防、專項預防、社會化網絡預防等多種專業化預防領域的發展，是檢察工作走向成熟的重要表現形式，也是檢察機關服務經濟、政治、社會發展的有力保障。同時預防工作又是和偵查工作密不可分的。預防工作本身就是懲治職務犯罪工作的必然延伸，開展職務犯罪預防工作，必須結合執法辦案，只有親自了解職務犯罪的發案原因、規律、特點，才能夠準確地進行個案預防、專項預防及社會化網絡預防，并最終從源頭上遏制和減少職務犯罪。所以必須真正地從思想上重視偵查和預防工作的結合，切實把偵防工作的統一協調發展作為檢察機關的重點工作來抓。
　　2.把預防工作放在檢察工作全局進行考慮。實踐中，有很多偵查人員對于預防部門介入偵查有抵觸情緒，認為預防部門介人偵查是干擾偵查，是“種了別人的田，荒了自己的地”，甚至認為是預防部門在奪取偵查部門的權力。上述觀點在偵防一體化工作機制實施初期有非常大的代表性，不僅偵查人員有這樣的看法，檢察機關其他部門的干警也有類似的想法。之所以會出現這樣的問題，首先是因為長期以來偵查部門的“強勢地位”。一般而言，在大部分檢察院內部，偵查人員的數量都是第一位的，而且長期以來由于偵查部門查辦了大量的大案要案，所以群眾對偵查部門十分看重：其次是因為我們的檢察干警對預防工作沒有準確的定位，把預防工作僅僅看成是預防部門自己的事情，而不是整個檢察機關的事情。沒有清晰地認識到檢察機關各部門是一個相互配合的整體，每個部門的工作都代表整個檢察機關。我們要樹立大局意識，把預防工作看成整個檢察機關的工作。只有這樣，才能消除對預防部門的排斥心理，繼而順利推行偵防一體化工作機制。
　　
　　(二)實際操作困難及解決辦法
　　1.介入案件的范圍問題。目前偵防一體化工作已經在全國范圍內逐步開展，有的檢察機關認為預防部門應當全面介入偵查部門查辦的所有職務犯罪案件，因為只有全面了解本區域某段時間內發生的職務犯罪案件，才能為后期歸納總結區域職務犯罪特點和規律積累經驗；有的檢察機關主張有重點、有選擇地介入部分職務職務犯罪案件，因為并不是所有的職務犯罪案件均有介入必要，特別是對于很多偶發犯罪、激情犯罪，其犯罪原因更大程度上在于犯罪嫌疑人自身，因此全面介入意義不大，
　　我們之所以確定全面報送、重點介入的原則是基于以下考慮。首先人員配置方面，西城檢察院作為北京市所有基層檢察機院中預防干警最多的院，也僅有5名干警，而相對應的偵查部門干警(包括反貪局、反瀆檢職侵權局)卻有36名，是預防干警的7倍多。2008年西城檢察院偵查部門共受理職務犯罪案件線索162件，正式立案偵查的共27件。在這樣的人員比例下，如果預防部門介人偵查部門偵查的所有職務犯罪犯罪案件，則預防部門的人員補充是需要解決的第一個問題，其次我們要考慮：偵防一體化工作模式下，偵查部門的預防職責是否全面免除?根據偵查部門的工作職責要求，偵查部門應當在查辦案件的同時做好案件的預防工作(可稱為個案預防)。但是如果預防部門介入偵查部門的每一個個案開展職務犯罪預防工作，就會造成偵查部門只要辦好案件就行了的認識，因為預防工作會有預防部門來做。長此以往，偵查部門的預防職能就會被遺忘。
　　同時我們認為應當把“預防部門介入偵查審批權”賦予主管偵查和預防部門的主管檢察長，以便從全局高度把握預防部門介入偵查的必要性和可行性。當然在偵防一體化工作機制實踐探索階段，為了積累工作經驗，也可以嘗試多方面、多領域的全面介入偵查，開展預防工作。
　　2.介入偵查的時間問題。通過調研，我們發現目前對預防部門介入案件的時間上，共有三種分歧意見：一是認為預防部門應當在案件初查階段介入偵查，以全面了解案件發展的整體流程(山東省菏澤市牡丹區檢察院對部分案件就采取此種介入時間)：二是認為預防部門應當在職務犯罪嫌疑人被采取強制措施后一定時間(三日、五日或者十日)內介入案件(目前北京市西城區檢察院就是在職務犯罪嫌疑人被決定逮捕、取保候審后三日內介人)：三是認為預防部門應當在職務犯罪偵查終結后介入案件(目前河南省檢察院預防部門就按照此種時間介入)。
　　針對不同的案件來說，不同的介入時間規定都有一定的合理性。對于新興領域職務犯罪的偵防一體化工作，可能在初查階段介入更好。因為可以全面、細致地了解新型職務犯罪的案發過程和案發特點，為后期的預防工作經驗總結奠定堅實的基礎：對于普通的職務犯罪案件而言，當犯罪嫌疑人被采取強制措施后。一般來說，系統口供已經形成。而且對其行為的定性也比較穩定，此時由預防部門介入，對于了解案情和調查犯罪嫌疑人的犯罪軌跡都比較方便：而對于犯罪情節復雜、犯罪嫌疑人抵觸情緒嚴重、要求短時間內迅速偵破的專案等敏感案件，可能在偵查終結后介入更好。所以我們認為，由于各種職務犯罪特點的差異性，不妨把介入時間規定為“適時介入”，根據案件特點選擇介入時間，兼顧原則性和靈活性。這樣對于預防工作的順利開展更方便。
　　3.案件保密工作問題。目前部分偵查干警之所以對開展偵防一體化工作機制存有抵觸心理，是因為擔心預防部門介入案件偵查后，案件的保密工作得不到保證。我們認為，部分偵查人員的這種顧慮，更大程度上是一種心理作用，是沒有把預防工作放在檢察工作全局考慮的原因所致。對于同為檢察戰線戰友的預防干警心懷擔憂，不但是多余的，而且是狹隘心理的表現。因為每個檢察干警對案件保密工作都賦有神圣的職責。正如查辦職務犯罪案件不僅是偵查部門的職責，更是整個檢察機關的職責一樣，預防職務犯罪也不僅是預防部門的職責，更是整個檢察機關的職責。因此樹立預防工作乃至檢察工作的全局性理念刻不容緩，只有樹立全局觀念，才能在思想上徹底剔除預防部門介入偵查會威脅案件秘密的思想。
　　4.預防部門人員配置問題。預防部門人員配置的問題，是個綜合性的問題，需要從以下幾個方面加以解決。首先，在人員數量上必須有所提升。我們認為預防部門的人員數量可以參考本院偵查部門人員數量、查辦職務犯罪案件的數量、初查不立案的線索中涉及職務犯罪易發、多發、頻發的崗位，需要開展預防工作的線索數量等綜合考慮，并進行合理的配置。理想的數值應在十人左右：其次，在人員組成方面應當注意綜合能力的整合。由于偵防一體化工作機制的特殊性，要求預防人員素質的綜合性，因而預防部門的人員中應當配置具有偵查、起訴、調研、組宣、辦公室業務經驗的人員：再次，在人員年齡結構上，應當注重老中青三個年齡階段的綜合配置。同時注意年輕人、中年人要占較大比例。因為要考慮預防工作的長期發展：最后，要注意預防人員的穩定。一方面培養一個專業化的預防人員需要較長時間，另一方面要切實發揮專業化人員的作用也需要較長時間，因此要保證預防人員的穩定性。
　　5.考核機制問題。偵防一體化工作機制在整合檢察資源，發揮檢察合力方面發揮了作用。但是要讓偵查部門和預防部門主動地，積極地貫徹落實偵防一體化工作機制，除了轉變思想、落實制度以外，還要建立一套科學的對反貪部門、瀆檢部門、預防部門的聯合考核機制。客觀地說。目前偵查部門的考核標準過度重視案件的查辦情況，而忽視案件預防工作。以北京市檢察機關對基層檢察院反貪工作的考核標準來看，立案偵查數和結案率占總考核分值的40％：遵守辦案規范占20％：而優質案件率或差錯率、立案后無罪處理率、挽回經濟損失率、辦案安全事故數、協查與追逃效果、向其他部門移送線索數、息訴效果、職務犯罪預防效果等八項指標合計才占總考核分值的40％，即使平均分配的話，職務犯罪預防效果一項也僅占5％。這樣的考核權重分配對于推進偵防一體化顯然是不利的。為了更好地發揮檢察機關在懲治和預防職務犯罪方面的合力，有必要建立合理分配偵查和預防工作考核權重的、三部門統一的考核機