試論當前社區矯正法律監督工作中存在的問題及對策

　　社區矯正是與監禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區矯正條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。社區矯正是積極利用各種社會資源、整合社會各方面力量，對罪行較輕、主觀惡性較小、社會危害性不大的罪犯或者經過監管改造、確有悔改表現、不致再危害社會的罪犯在社區中進行有針對性管理、教育和改造的工作，是當今世界各國刑罰制度發展的趨勢。
　　
　　一、目前社區矯正法律監督存在的問題
　　
　　第一，檢察監督缺乏明確的、具體的、系統的法律保障。由于我國沒有統一的刑事執行法，致使有關刑罰執行監督的法律規定缺乏系統性，檢察機關開展社區矯正監督的法律依據在體系上顯得凌亂和松散，為其履行監督權帶來麻煩。有關刑罰執行監督的法律規定又過于原則，缺乏嚴密性和可操作性。例如，《刑事訴訟法》第224條和監獄法第6條均規定人民檢察院對執行機關執行刑罰的活動實行監督，但是對執行機關的哪些行為屬于執行刑罰的活動、人民檢察院應如何開展監督等都未作規定和明確。如實踐中各矯正機構制定的罪犯記分考核規定和獎懲制度直接影響到罪犯的社區矯正的執行，但制定規章制度是矯正機構的內部行為，其是否屬于執行刑罰的活動，人民檢察院對此應否開展監督、如何監督等均不明確。同樣，檢察機關對沒有法律依據的矯正措施該如何監督，對矯正對象的申訴如何查處等等，均缺乏明確的可操作性的程序保障。
　　第二，監督對象的雙重性給檢察機關行使法律監督權帶來障礙。我國現行《刑法》第76、85條規定：“在假釋考驗期內，由公安機關予以監管”，“在緩刑考驗期內由公安機關考察，所在單位或基層組織予以配合”。《刑事訴訟法》第214、217、218規定：“被判處管制的犯罪分子，由公安機關執行”。“監外執行……由居所地公安機關執行”，“緩刑罪犯，公安機關交所在單位或基層組織予以考察”，“管制、剝奪政治權利……由公安機關執行”，若罪犯在假釋中違反規定，由公安機關提請法院裁定?？梢?，除執行緩刑時公安機關將罪犯交所在單位或基層組織考察有法律依據外，公安機關是非監禁刑的執行機關。但在社區矯正實踐中，根據“兩院兩部”的有關文件和地方制定實施的矯正工作流程，真正承擔起日常社區矯正任務的是社區矯正機構，即在公安機關作為社區矯正執法主體的前提下，司法行政機關卻負責具體的矯正工作，成為社區矯正的工作主體。這種監督對象的雙重性使檢察機關行使法律監督權無所適從，不僅增加了檢察機關的工作量，而且出現兩個監督對象互相之間推諉、扯皮的現象。
　　第三，檢察機關監督手段有限，力度不夠。法律監督權力設置的力度不夠是我國現行監督立法的重大結構性缺陷。在實踐中，檢察監督遇到阻力最多最大的是糾正權和督促權。即當檢察機關發出《糾正違法通知書》和《檢察建議書》以后，被監督機關既不提出異議，也不執行，此時檢察機關只能向上一級人民檢察院報告，由上級人民檢察院向同級被監督單位提出，但這只是將問題轉移到上級部門之間，問題仍然有可能得不到解決，即使解決了也是費時費力。既影響了檢察監督的法律效果和社會效果，又有損于檢察機關的公正形象和權威性。同時，我國刑事訴訟法賦予檢察機關對刑罰執行活動和刑罰變更執行活動的監督權是事后監督權。如《刑事訴訟法》第215條規定，“批準暫予監外執行的機關應當將批準的決定抄送人民檢察院。人民檢察院認為暫予監外執行不當的，應當自接到通知之日起一個月以內將書面意見送交批準暫予監外執行機關，批準暫予監外執行機關接到人民檢察院的書面意見后，應當立即對該決定進行重新核查?！痹趯嵺`中，這種事后監督存在監督效果不佳、司法資源浪費等問題。
　　第四，對監外罪犯合法權益的救濟渠道和程序不完善，檢察監督呈現乏力狀態。人民檢察院參與社區矯正工作，一般認為有兩方面的工作：一方面是應當監督執行機關的執法活動：另一方面是監督罪犯的服刑情況。但是，人民檢察院參與社區矯正工作，還有一項工作就是監督罪犯的合法權利不受侵犯，這也時常成為工作的盲點?？陀^地說，檢察機關本身對執行監督的重視程度不如對訴訟監督。因為追訴違法犯罪人，保護社會安全通常被認為是在伸張正義，由追訴犯罪的角色轉入執行監督后，這種慣性思維仍會對檢察機關產生深遠的影響。畢竟無論是受刑人，還是其受到人身自由強制的被處罰人，都已經實施危害社會的行為，保護他們權利總有點底氣不足。檢察機關在執行監督中傾向于對懲罰到位的追求，總愿意充當社會安全保衛者的角色。罪犯因為犯罪而受到刑罰。喪失了一定的人身自由和一定的政治權利，但這并不意味著同時喪失了其他的權利。罪犯的合法權利包括：對徇私舞弊適用非監禁及違法減刑提出控告申訴；在社區中，依法享有一定的人身自由權；拒絕無法律依據的矯正措施：對執行機關的違法行為如虛假考核獎懲提出申訴等等。罪犯的這些合法權利。在社區矯正過程中，很容易為執行機關所忽視，有時甚至對這些合法權利不依法定程序而予以侵犯或剝奪，嚴重損害了罪犯的權益。但由于罪犯合法權益救濟程序缺失或管道不暢，往往得不到及時合理的救濟。而檢察院對在社區矯正工作中，執行機關和其他機關對罪犯合法權利的侵犯或者剝奪的情況，由于無明確的法律依據和經驗不足，無法及時提出糾正意見，而成為監督工作的缺憾。
　　第五，為追求矯正數量而擴大非監禁刑的適用。由于我國的行刑方式長期以監禁刑為主，現在開始擴大非監禁刑的適用和開展社區矯正，濫用非監禁刑的現象有可能發生。對不符合法定條件的被告人被判以緩刑或管制，不具備假釋情形、保外就醫條件的罪犯提請裁定或決定為假釋、暫予監外執行等等，在社區矯正推開之前，往往這些情況比較少見，而且在暗中交易完成，但在社區矯正后，此類現象極有可能披著社區矯正的外衣堂而皇之發生。
　　
　　二、完善社區矯正法律監督的對策
　　
　　第一，條件成熟時制定《中華人民共和國社區矯正法》。目前我國有關刑罰執行的法律規定散見于刑法、刑事訴訟法、監獄法等法律，條款少而且比較原則、籠統。缺乏可操作性。此外還有許多關于刑罰執行問題的司法解釋、條例、規則等以文件形式存在，內容雜亂甚至互相沖突。這種狀況使執法者在適用法律時感到不方便，也不利于群眾(包括罪犯)知法、守法，監督法律實施，維護自己的合法權益。因此針對監外執行的條件、期限、收監、延期、管理監督工作等方面，注重實體和程序并重的原則，制定一部系統規范的《中華人民共和國社區矯正法》，對社區矯正的機構設置、矯正的內容、矯正的程序、各部門的權力與義務等作出明確而詳細的規定，為社區矯正工作提供強有力的法律保障，是刑罰執行工作的需要。也是國家法制建設的需要。
　　第二，成立統一的社區矯正工作管理機構。加快司法體制改革步伐。要做好社區矯正工作，就要有一支專業化隊伍，目前的社區矯正工作由基層干部兼職，所承擔的工作過多，沒有足夠的精力來抓此項工作，況且。社區矯正工作專業技術要求高，由于兼職過多就很難保證這支隊伍的專業化。因此，從中央到地方、自上而下地成立統一領導的社區矯正管理機構，這個機構由法院、檢察院、公安、司法行政、民政、勞動和社會保障等諸部門指定人員參加，建立專業化隊伍，設立固定辦公地點，由上述部門合署辦公，便于社區矯正工作的銜接與協調。
　　第三，保障作為當事人的罪犯擁有相應的民事權利以及控告、申訴檢舉揭發權，以彌補公力救濟的不足。在監督過程中，可以建立以下機制：一是建立社區矯正投訴、控告、檢舉制度：二是建立約見監所檢察官或檢察官定期接待制度：三是建立對象合法權益告知制度：四是建立社區矯正部門定期向檢察部門通報制度等。
　　第四，建立檢察機關對法院適用非監禁刑的一體化內部監督機制。為防止濫用非監禁刑，檢察機關各職能部門應當在加大對法院適用非監禁刑的監督力度的同時，整合偵查監督、審判監督和執行監督職能，改變矯正工作之前各職能部門各自作戰、溝通聯系不緊密的狀況，形成檢察監督部門之間在非監禁刑適用中的監督合力，建立起以監所檢察部門為主體的檢察監督法院適用非監禁刑的一體化內部監督機制。一體化監督機制的監督重點應放在不應適用非監禁刑的犯罪嫌疑人、被告人被不恰當地判處非監禁刑，監督應從偵查監督部門在審查批準逮捕時就開始，依法防止該捕不捕的情況，并將不捕信息上網流轉，公訴部門則在出庭公訴和裁判審查時開展審判監督，積極利用抗訴等手段進行糾正不當量刑并上網流轉，監所檢察部門則在監外執行檢察時結合罪犯的基本情況和社區幫教信息綜合判別其非監禁刑的適當性，進行跟蹤性監督；一體化監督的實現形式是現有檢察機關辦案系統，通過該系統充分利用實現相關監督信息和意見的流轉和處理，必要時監所檢察部門協同公訴部門做好審前監督工作。
　　第五，加大宣傳力度。社區矯正工作不只是社區矯正部門內部的事，它事關整個社會的平安建設，要使犯罪分子的犯罪心理和行為惡習在社區充分得到矯正，就應當充分調動社會各方面的力量，應該加大宣傳力度，使社區矯正工作深入人心，接受社會各界的監督，才能得到社會各界的理解、配合和支