政法經費保障中轉移支付資金的引入規范使用路徑

　　為適應政法經費保障體制改革的需要，特別是如何規范使用財政轉移支付資金，政法機關序列的各級公安、檢察、法院、司法機關根據自身情況進行了一系列的探討和嘗試，具體施行中也發現了若干問題。針對這些問題，本文以檢察院系統檢務保障中引入財政轉移資金為例，探討引入和規范使用財政轉移支付資金的路徑，以期對完善政法經費保障體制改革提供參考。
　　
　　一、政法經費保障體制的現狀與問題
　　
　　按照分稅制財政管理體制要求，從1994年起政法機關一直實行“分級管理、分級負擔”的經費保障方式，即：各級政法機關的經費主要由同級財政保障，中央財政對貧困地區政法機關裝備、辦案和基礎設施維修等項目經費給予適當補助。按照這一體制，在中央和地方各級財政部門的共同努力下，各級政法機關經費保障水平逐年提高，但隨著經濟與社會的發展，政法機關經費保障中存在的問題逐步顯露。以檢察院系統為例，在這一體制下。目前在檢務保障的資金安排上至少存在以下三個方面的突出問題：一是經費預算不足，公用經費保障標準落實難。現實的問題是年初預算不足，而以追繳贓款方式彌補有較大不確定性且又受到廣泛質疑，致使經費保障難以落實。二是基層檢察院基建欠款多，負擔重。三是各地物質保障差距懸殊。
　　解析問題產生的原因主要在兩個方面，一是地方財政困難，這是最根本的原因。按照分稅制提高“兩個比重”的要求，中央財政收入逐年提高，而地方財政收入因體制原因增長相對緩慢，同時解決社會保障、義務教育、公共衛生、環境保護及“三農”等民生問題也加大了各級財政的支出壓力，尤其是直接服務于人民群眾的基層政府支出增長更加迅速，逐漸出現了“財權上移、事權下移”的局面，進而使縣級財政收支缺口逐步增大，加重了省以下地方政府的財政困難，在一定程度上制約了基層檢察機關經費保障水平。同時，一些老少邊窮地區財政本身就困難，這更加劇了落后地區檢務保障的負擔。二是現行檢察經費保障體制的原因。“分級財政、分灶吃飯”的檢察經費管理體制，加上地方政府財力不足，大多實行“差額預算”管理，使得各級檢察機關的經費基本上由本級財政部門根據財力可能和實際需要予以安排，上級撥款僅占極少部分，并且具有不確定性，因此經費保障不足是必然的。
　　
　　二、轉移支付資金的引入對政法經費保障體制的影響
　　
　　財政轉移支付是指財政資金在各級政府之間的一種再分配形式，它是財政體制中一個重要的組成部分。
　　實行財政轉移支付，對社會發展的影響可歸納為五個方面：一是實現各地公共服務水平的均等化。財政轉移支付的最終目標是實現財政縱向和橫向平衡。二是確保中央政府的宏觀經濟調控。三是彌補地方財政收支差額。四是對地方利益“溢出”進行調整。五是對地方進行特殊救濟。
　　政法部門的服務屬于社會公共服務，在這一領域引入轉移支付資金進行地區間平衡既是保障這一公共服務獨立、全面開展的重要手段，又是在目前政法經費保障體制下對“分灶吃飯”引發的弊端進行的校正。從檢察院系統看，引入財政轉移支付資金至少會對檢務保障體制帶來四個方面的正面影響：
　　第一，加大統一的公共財政支出支持力度有助于檢務工作的司法獨立性。在國外，如日本、英國、德國等國家，為保障檢察工作的獨立，其經費來源都由國家國庫中開支，以避免因對地方依賴引發地方對司法獨立的干預。當然從理論上講，為保障各級檢察機關獨立行使法律監督權，所需經費應全部由中央財政保障，但在我國目前的財稅體制下則很難實現。在這種情況下，通過加大中央一級及省級財政轉移支付保障力度，同樣會使檢察機關對地方財政的依賴度降低，從而使獨立性得以提高。
　　第二，財政轉移支付資金的引入有助于降低地區間經濟發展不平衡造成的落后地區檢務經費不足的問題。通過借助轉移支付彌補地方財政缺口的功能，對經濟欠發達地區通過轉移支付增加檢務保障經費的投入，在一定程度上可以縮小欠發達地區與發達地區在公共服務上的差距，保障欠發達地區檢務工作的正常開展。
　　第三，財政轉移支付資金的投入有利于公用檢務設施、設備的構建。有利于檢察資源的綜合利用。破除當前物質資源各自為政的狀態，建立全國性、區域性的物質保障共享制度，是提升檢察資源使用效率的重要舉措。一方面，全國性設施、設備應由高檢院統一協調。例如各地區檢察院都在用或都在研制本院的網絡軟件，這既造成巨大的資源浪費，又使得相互之間不能兼容協調的問題十分突出，以致于難以將網絡軟件運用到案件管理中，從而也無法形成全國性的案件查詢系統：而另一方面，對于區域性共享的資源而言，應建立省級范圍下的物質保障共享制度，通過利用各個檢察院在物質保障某方面的專長，最大限度的發揮效用減少重復建設。但在財政分灶吃飯的體制下，有“溢出”效應的資源各地方不愿意投入，即使投入了也通過種種手段防止“溢出”，上述設想將很難實現。而在轉移支付資金支持的框架內，對于這些有較大“溢出”效應的共享設施、設備。可以通過申請轉移支付資金予以建設，這既有利于資源的有效利用。也有助于各地區間、各層級間檢察工作的充分協作。
　　第四，轉移支付資金可以幫助解決重大臨時性開支安排。在檢察工作開展中，一些重特大案件的開展需要跨地區、多部門協調，通過轉移支付資金對這些重特大案件進行臨時性資助，有利于各地區聯合辦案。另外，通過轉移支付資金的專項補貼功能，可以對歷史遺留的一些問題進行一次性解決。例如對一些欠發達的基層檢察院2005年以來因進行“兩房”建設而背負的較大的基建負債，可以通過轉移支付資金進行補助，從而解決這些基層檢察院因“包袱”沉重而致的檢察工作不能正常開展問題，
　　
　　三、有效安排轉移支付資金的路徑選擇
　　
　　從我國其它社會公共服務中的財政轉移支付資金使用效率看。力度小、受益面廣的轉移支付方式其均衡效果甚微，難以校正地區差距：缺乏規范科學的分配和使用標準，會使實際操作中受人為因素的影響大，隨意性大，客觀性差，會造成資金使用的分散、浪費和低效率：轉移支付形式不規范，對無條件撥款和專項撥款的使用界限不清，專項補助多固化為對某些地區的固定補助，項目越來越多，數額只增不減，會使轉移支付資金失去誘導的作用：各級政府之間的事權劃分不清，轉移支付制度缺乏可靠的核算依據，財權和事權脫節，都會制約轉移支付制度的規范化。
　　對財政轉移支付資金在檢務保障中規范使用的路徑，各省市人民檢察院對各地區嘗試情況也在進行不斷的調研和總結，從各地區實施情況來看，目前主要存在三個方面的共性問題：一是通過安排財政轉移支付資金的形式補助經濟困難地區，出現檢察機關經費保障失衡、苦樂不均現象。二是地方財力匱乏，配套資金難以全額落實，導致“收支脫鉤”體制難以真正建立。三是“事權不分”導致中央專款的分配和使用存在著不科學、不合理的現象。
　　針對檢務保障中引入財政轉移支付資金所出現的上述問題，筆者認為目前應該從以下四個方面規范轉移支付資金在檢務保障中的安排：
　　第一，確定科學的政法轉移支付資金保障目標。規范的轉移支付制度以各地政府基本公共服務能力均等化為目標，在合理劃分政府間收入和事權的基礎上，采用科學的方法，確定地方的“標準收入能力”和“標準支出需求”，據此確定一般均衡撥款；同時，輔之以必要的專項撥款。財政部在政法轉移資金分配辦法中也規定了轉移支付資金使用需要遵循的四條原則：一是規范性、公開性、公平性：二是保基本、保基層、扶貧困；三是按責任、按類別、按標準；四是重效益、重激勵、促平衡。財政部的具體辦法也是在強調公平的目標。轉移支付的公平原則是在綜合考慮各地經濟發展的基本情況和地方政府的財政能力后，以平衡各級財政收支，縮小各地財政能力的差異為目標來實施財力的轉移，使地方各級政府在已有財權的范圍內能夠恰當的履行自己的事權。積極提高所轄地區的公共服務水平。實踐中，科學把握政法轉移支付資金保障目標應該注意三個方面：一是公平不能理解為平均分配。如果把轉移支付資金的安排作為平均化提升福利則無助于改變“貧者恒貧，富者恒富”的不公平現象：二是政法經費中的轉移支付不是“收支脫鉤”后的變相“贓款返還”，政法領域強調“收支脫鉤”以保障司法獨立和司法公平，因此，中央和省級一般性轉移支付資金額度的確定是根據各地區實際資金支出需求來確定，不能與“贓款”收繳多少相掛鉤，更不能直接在已經安排好的資金額度中直接用“贓款返還”的方式扣除：三是不能根據下級配套資金多少確定上級轉移支付資金的多少。在中央安排政法轉移支付資金過程中，為調動地方的積極性，實行了中央下撥與地方同比例配套的原則，這種原則有利有弊，在地方財政困難的情況下，很容易形成“貧者更貧，富者更富”的資金分配上的不合理現象，與公平的目標產生沖突。
　　第二。明晰檢務保障中轉移支付資金的類別。轉移支付資金用來支持政法經費保障并不單純是用于“扶持幫困”，而是在政法經費保障機制改革中為實現“分灶吃飯”。強化政法部門獨立性的策略手段之一，因此，明晰轉移支付資金的類別，分類管理、分類保障才能更好的分配和使用財政轉移支付資金。就檢察系統來看，轉移支付資金可以分為一般轉移支付資金和專項轉移支付資金兩大類。而一般轉移支付資金主要用于負擔檢察機關辦案、裝備經費的不足，主要包括經濟欠發達地區的經費補貼和在“收支脫鉤”后一些基層院日常業務經費不足的補貼。目前在檢察系統中所強調的對中、西部欠發達地區的“補”和對東部發達地區的“獎”，其資金性質基本都屬于這類一般轉移支付資金的開支。事實上，這類經費構成了檢察經費保障的重要組成部分，它應該是一個持續穩定的經費保障來源，應該建立一個長效的穩定增長機制來保證這類經費在政法經費保障中的比重。而專項轉移支付資金。是針對某些地方或某個案件的專項補助，這類經費的保障具有一次性、臨時性的特點，是解決具體問題的手段，在檢務保障中，這類專項支付資金可以用來解決大案、要案的經費不足以及諸如“兩房”建設中某些基層院沉重的基礎建設造成的歷史欠帳問題。
　　第三，制定客觀的轉移支付資金分配標準。目前轉移支付資金的分配標準完全以財政部門為主導，其分配依據主要參照一些財政指標，這些指標包括各地財力狀況、人口數量、土地面積、政法干警人數、人均辦案工作量和經費實際支出水平等，而工資差異、欠發達程度、分散程度、公檢法機構數、城市化程度、高犯罪年齡特征等指標尚未做為參考系數納入到轉移支付資金分配標準的衡量中來。此外，“事權不分”導致了資金分配上的不科學、不合理。以檢察系統為例。檢察機關上下級是領導關系，上級院對下級院的任務量、辦案成本及辦案裝備需求等情況比較了解，特別是根據案例性質所決定的辦案經費支出有比較科學的測算，但在轉移支付的資金安排上，僅由財政部門獨家確定分配標準，必然造成資金分配與實際需求相脫節的現象出現。因此，制定客觀的資金分配標準。一方面應該具體考慮政法領域的特點，完善相應的指標體系：另一方面，應由省級檢察院與財政部門共同參與，加大檢察機關在資金分配上的話語權，強化省級檢察機關在轉移支付資金分配上的職能作用，這樣才能保障資金分配和使用上的有效性。
　　第四，按類別建立有效的轉移支付資金使用監督約束機制。完善的轉移支付體系必須由有效的監督及考評等配套制度予以保障。首先，根據各類形式轉移支付的不同特點，相應的制定不同形式的監管方式和制度。一般性轉移支付，由于它是地方固有財力的一部分，監管過程中可以不規定其具體用途。這部分資金要以《預算法》為準繩，通過同級人大和上級財政對預決算的審查和預算執行的監督來實現。專項資金支付，則要仔細審查項目的重要程度，恰如其分的測算出每類項目所給予的補助數額并按期撥付資金。對專項資金支付必須專款專用，應針對每個支付項目進行跟蹤督辦，實施項目驗收、效益考核、經驗總結等全過程的監督管理。其次，對轉移支付的執行效果，要建立一個專門的考評體系和一系列的量化指標，對其進行社會效益的綜合考察評價，以保障轉移支付資金運用的政策性要求和不斷提高資金的使用效率。
　　
　　四、結語
　　
　　通過本文的分析論證，表明通過轉移支付加大對政法經費保障方面的投入，是有充分的理論依據與現實依據的。是實現社會公平、實現公共服務均等化的需要，也是實施可持續發展戰略，實現司法服務獨立、公正的需要。從檢察機關的檢務保障方面看，科學的引人和管理財政轉移支付資金，需要注意四個方面的工作：一是圍繞公共服務均等化的目標建立轉移支付資金的支持保障機制：二是區分一般性轉移支付和專項資金撥款，建立一個長效穩定的經費保障體系是轉移支付資金安排中的長期目標：三是從指標體系的細化到政法部門的適當參與是科學確定轉移支付資金分配標準不可忽略的兩方面：四是建立轉移支付資金使用的監督機制和考察機制，是保證轉移支付資金使用效率的重要措