我國服務型政府建設的難點與突破口

李強

（吉林大學，吉林 長春 130012）

我國服務型政府建設的難點與突破口

李強

（吉林大學，吉林 長春 130012）

建設服務型政府需要解決很多的現實問題。本文分析了當前我國服務型政府建設在政府施政理念、行政管理體制、領導干部素質能力等方面存在的主要問題，并提出以科學發展觀為指導、推進績效評估工作和發揮群眾監督等方面的對策和建議。

服務型政府；難點突破口；對策建議

黨的十七大報告明確指出要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。服務型政府已經成為我國政府改革的價值取向和目標模式。建設服務型政府仍面臨許多難點問題，成為制約其發展進程的瓶頸。因此，正確認識當前我國服務型政府建設所面臨的難點并科學提出具有針對性的對策建議，是當前建設服務型政府所必須正視和亟待解決的首要問題。

一、我國服務型政府建設的難點分析

1.政府本位的施政理念成為建設服務型政府的觀念束縛

政府的施政理念直接影響到政府的施政模式。受傳統封建思想殘余和高度集權的計劃經濟體制影響，當前我國政府施政理念在很大程度上體現著政府本位的色彩。這種政府本位的施政理念貫徹到政府實際工作當中去，就會出現政府權力嚴重擴張、機構林立、冗員充斥，以至于政府職能不斷出現越位、缺位、錯位和讓位的現象。正如2008年河南省漯河市出現了 “玉米秸稈砍伐證”的荒唐鬧劇，就是政府權力擴張和越位的一個典型案例。自 1982年至2003年以來，我國已經進行過五次大規模政府機構改革，但最終的效果都不是特別明顯。究其原因，與根深蒂固的政府本位思想是分不開的。

我國所要建設的服務型政府是堅持公民本位、社會本位的施政理念，與政府本位的施政理念恰恰截然相反。以公民本位和社會本位思想為指導的服務型政府要求切實轉變政府角色，政府將從原來的“劃漿者”轉變為“掌舵者”，由原來的“運動員”轉變為“裁判員”，由原來的市場參與者轉變為市場服務者。同時，政府職能也將發生重大的轉變，未來的服務型政府將以經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務為主要職能；政府規模將要縮小，建設成為“小政府、大社會”的有限政府模式已經成為服務型政府的必然發展趨勢；市場參與度將大大提高，以市場的力量參與公共產品的提供將成為未來公共服務供給的重要模式；第三部門的作用將得到進一步發揮，通過第三部門的能動作用來促進社會的發展將成為推動社會進步的重要動因。

服務型政府所要求的政府施政理念與現有政府本位的政府施政理念的巨大沖突勢必會對后者構成巨大的沖擊，與此同時，為了加快服務型政府的建設進程，必須要求從根本上改變現有的政府本位的政府施政理念。但是，政府本位這一思想理念無論在百姓的思想觀念中，抑或公務員隊伍當中，甚至在我國行政管理體制的文化積淀中都已經根深蒂固。切實改變這一局面，構建服務型政府所要求的以人為本和以社會為本的施政理念則顯得困難重重。

2.行政管理體制存在的弊端成為建設服務型政府的制度障礙

行政管理體制是政府運行的制度保障，良好的行政管理體制是提高行政效率的基礎，是提高行政效果的手段，是提高政府公共服務能力的保證。隨著經濟社會發展進程的加快，我國行政管理體制所暴露出的弊端也與日俱增。首先，行政管理范圍過寬。在計劃經濟時期，行政管理范圍無所不包，涉及到了社會的各個層面。市場經濟體制的建立對行政管理體制的沖擊效果并沒有達到令人滿意的程度。行政管理涉及面過廣和行政審批項目過多的現象仍是不爭的事實，這與服務型政府側重服務的要求有著很大的出入。其次，“政出多門”的現象嚴重。由于權力的分配不合理、部門利益和既得利益等多方面的原因導致“政出多門”的現象比比皆是。權力分散固然是權力制衡的一個手段，但權力的過于分散則容易導致行政效率低下和行政不作為的現象，這與服務型政府所倡導的績效要求并不相符。同時，政府規模過于龐大。計劃經濟時代，政府管理幅度和范圍決定了政府規模龐大這一現實需要。但隨著市場經濟的逐步建立和發展，政府規模縮小的步伐一直較為緩慢。當前政府的“金字塔”規模結構與服務型政府所要求的 “紡錘形”規模結構還存在著很大的差異。再次，行政層級過多。現有的五級政府模式以及與此相對應的繁雜的垂直部門層級為提高行政效率、降低行政成本、縮小政府規模設置了諸多障礙。

按照服務型政府指向性要求，這一政府模式同時必然是有限政府、責任政府、績效政府、透明政府。服務型政府兼具上述特征要求縮小政府規模、提高責任意識、注重行政效能、增加政府透明度、側重公共服務。但無論當前政府的規模設置、責任危機感、行政效能、公務透明程度、向社會提供公共服務的能力與服務型政府的要求都相差甚遠。同時，在減少政府部門數量、減少行政層級設置、削減冗余人員方面，在提高政府公務人員責任意識方面，在提高政府辦事效率方面，在進一步增加政府公務透明度方面，在大幅度提高公共服務水平方面都存在著諸多的困難，成為建設服務型政府的制度障礙。

3.領導干部能力和素質水平不高成為建設服務型政府的主觀制約

當前，領導干部整體素質不高和能力不強的現實成為建設服務型政府的主觀制約。主要表現在以下三個方面：一是領導干部隊伍中以人為本的觀念不強。當前，部分領導干部的“官本位”和“政府本位”的思想依然濃重，在具體工作中也不能充分考慮群眾的根本利益，不斷出現侵害人民利益的行為，這種現象的存在嚴重制約著服務型政府的進一步推進。二是部分領導干部科學發展能力不強，無法正確處理好人口、資源、社會、環境等方面的關系，過分強調經濟增長速度，堅持以GDP總量作為業績考核標準，以至于經濟社會出現了能源消耗巨大、環境污染嚴重、區域經濟發展不均衡、公共服務供給不足等現象。建設服務型政府，要求領導干部具有能夠正確處理好人口、資源、環境之間的關系，要求領導干部科學發展能力。但綜觀當前領導干部發展經濟社會能力的水平，實現這個目標還任重而道遠。三是領導干部隊伍整體知識水平不高，部分領導干部缺乏對馬克思主義基本理論和專業知識的系統學習，以至于在運用這些知識分析問題、處理問題時顯得“捉襟見肘”。這與謀求發展、尋求創新、力求開拓的時代要求極為不符，同時也阻礙了建設服務型政府的進程。

二、解決我國服務型政府建設難點的路徑選擇

1.深入貫徹落實科學發展觀，將行政管理體制改革作為建設服務型政府的突破口

首先，行政管理體制改革必須要服務于經濟社會發展。經濟社會的發展是解決中國社會諸多問題的根本手段。各項工作都要服從于、服務于經濟社會的發展，這是毋庸置疑的。行政管理體制改革同樣要遵從這一原則。今后，行政管理體制改革的推進必須以發展經濟、繁榮社會為根本目的，縮小政府規模，充分發揮市場作用；減少行政層級和部門設置，努力提高辦事效率；縮減人員編制，積極節約財政支出；發展公共服務，努力提高人民生活質量。其次，行政管理體制改革必須堅持以人為本。行政管理體制改革必須要充分考慮到人民群眾的根本利益和現實需要，必須要將人本因素充分考慮到制度設置中去，必須要努力實現制度從“管制”到“服務”的轉變。再次，行政管理體制改革必須實現全面協調可持續。行政管理體制改革要充分考慮到其中的各個層面，要作為一項整體性工程來考慮。行政管理體制改革涉及到體制內的各種制度安排、機構設置、人員配給等，同時還與社會的方方面面存在著緊密的聯系，因此要注重各種因素和環節的相互協調。行政管理體制改革不可能一蹴而就，需要長期系統的努力才能得以實現，同時還要秉承長遠戰略的眼光，因此要注重可持續性。最后，行政管理體制改革要運用統籌兼顧的根本方法。行政管理體制改革不但涉及到體制內部的各個部分、各個環節，同時由于其與體制外的各個方面存在著必然的聯系，因此這一改革如果堅持片面、單一的方式方法，就會造成“顧此失彼”的局面，只有運用統籌兼顧這一根本方法，才能做到這一改革與其他方面的協調配合，才能真正做到將這一系統工程推進下去。

2.以服務型政府建設為導向，將績效評估作為建設服務型政府的有力杠桿

在我國，服務型政府作為一種新的政府治理模式已經成為政府改革的主題和目標。服務型政府對行政理念的拓展、對政府角色的重新定位、對行政方式的重大變革等，決定了績效評估這一新的政府管理工具的服務對象、制度安排、方式手段和最終目標。反之，績效評估這一管理手段和工具還是加快服務型政府建設的重要推動力。

以服務型政府建設為導向，將績效評估作為建設服務型政府的有力杠桿，應該做好以下幾個方面的工作：第一，政府績效評估要將公共服務作為最重要考核內容之一。更大范圍的公共服務領域，更高水平的公共服務質量，是服務型政府的顯著特征，也是現階段我國建設服務型政府進程中亟待解決的現實問題。針對當前我國公共服務范圍過窄、公共服務投入力度過小、公共服務質量不高的現實，要實現政府從傳統的“管制型”政府向服務型政府的轉變，必須要進一步提高政府的公共服務水平。促進政府改善公共服務質量、提升公共服務水平，缺少績效評估這一有效工具則無法實現局面的根本改觀。第二，政府績效評估要將公眾滿意度作為硬性考核指標。服務型政府是堅持以人為本的政府治理模式，這也是這一政府模式區別于其他政府模式的最顯著標志，更是當前實現政府模式轉變所致力的重要方向。政府績效評估指標設計必須要將群眾滿意度的考察納入其中，并且群眾滿意度對政府績效評估具有“一票否決權”。這樣，政府在制度設計、政策出臺、行政執行等一系列環節中才能真正將群眾的根本利益考慮其中，才能真正做到服務人民。第三，政府績效評估要引入外部問責。在注重行政管制、提高行政效率思想的指導下，政府績效管理的重點集中在內部控制上，成為上級部門評審和控制下級的手段和工具。這種自上而下的考核方式，造成了部分領導干部為了升遷而只考慮上級意圖、專注于與上級拉近關系、搞業績工程或形象工程等。政府績效評估工作積極引入外部問責機制，借用普通民眾和第三方組織的視角來審視和追究政府的路線、方針、政策、行為、結果，從而實現給政府施加壓力，迫使政府提高工作質量、改進工作水平。第四，政府績效評估要堅持復合型效能指標。傳統政府效能是以用更少的人力、物力、財力和時間辦更多的事。這種單一性行政效率的指標造成了政府在側重對物的管理和提高行政效率的同時，在很大程度上忽視了人的因素和公共服務的力度。復合型效能指標是行政效率指標、群眾滿意度指標、公共服務輸出指標等多種指標的統一體。政府績效評估堅持復合型效能指標，能夠使得這一管理工具考慮到更多的合理因素和指標，能夠使政府工作的指向和結果更趨于科學與合理，從而更好地提高政府公共服務的水平。

3.發揮市場機制的外部作用，以民眾監督形成建設服務型政府的壓力集團

政府治理和政府變革的主體和主導都是政府本身。政府所處位置、觀察視角、變革驅動力來源、自我問責等多種因素決定了單純依靠政府自身的力量會減緩建設服務型政府的進程。因此，尋求獨立于政府之外的外部機制和力量，來輔助政府加快服務型政府建設步伐則顯得尤為重要。

第一，發揮市場機制的外部作用，推動服務型政府建設。實踐證明，政府不是萬能的，也不可能是萬能的。借鑒西方國家公共服務市場化經驗，服務型政府要放棄政府“管不了、也管不好”的職能和領域，積極推進公共服務市場化進程，通過市場的自發作用來合理配置公共資源，進一步提高政府對公共服務的供給能力和供給水平。同時，伴隨著我國市場經濟體制的確立和發展，市場機制在我國也得到了確立和發展。市場機制的繼續發展，要求政府從“全能政府”向“有限政府”轉變，要求政府做到“有所為、有所不為”，要求政府為市場的良性運行創建優良的服務環境。從這兩個角度來說，有必要進一步發揮市場機制的外部作用促進服務型政府建設進程。第二，加強民眾監督，加快服務型政府建設步伐。政府行政與政府改革的雙重主導身份合一的現實決定了政府在推進自身改革時必然存在一些無法克服的局限性。政府突破改革中由于自身原因所造成的阻礙，有必要接受來自外部最廣泛的民眾監督。首先，加強民眾監督，需要做好相應的制度安排。一方面，有必要出臺《行政監督法》等法律，以法律的規定來保護對政府提出監督行為的群眾；另一方面，設置相應的獎勵措施，以物質獎勵和精神獎勵相結合的方式激勵群眾監督政府。其次，加強民眾監督，政府公務人員要轉變觀念。轉變政府公務人員思想觀念，不但要通過教育、培訓等方式，還需要完善領導干部選拔機制，使領導干部深刻認識到權力來源于群眾，勇于接受群眾監督。第三，積極發展第三部門，推進服務型政府建設。第三部門以其獨立于政府部門之外的特殊地位和對社會影響面廣等優勢，對政府改革能夠堅持“置身事外”的客觀態度和實事求是的真實觀點，從而對政府改革起到很好的監督作用。積極發展第三部門，政府不但要做出制度安排，提供相應的政策和資金支持，還要創建有利于第三部門發展的環境氛圍。

［1］許碩，柏維春.服務型政府宏觀調控職能優化［J］.社會科學家，2010，⑴.

［2］王春福.服務型政府的基本理念行為方式和建構機制 ［J］.湖南社會科學，2005，（2）.

［3］易承志.構建服務型政府對執行機制的要求及其優化路徑［J］.學術論壇，2009，⑷.

責任編輯 侯 琦

D60

A

1672－2426（2010）08－0060－03

李強（1979－），男，黑龍江海倫人，中共遼陽市委黨校講師，吉林大學行政學院博士研究生，研究方向為公共管理與領導科學。