實現公眾充分政治參與的途徑選擇

劉建偉

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

實現公眾充分政治參與的途徑選擇

劉建偉

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

經過市場經濟對社會領域的再組織，我國公眾政治參與呈現出新的發展態勢。不可否認的是，由于傳統政治體制的影響和社會轉型時期諸多社會矛盾的制約，當前我國公民政治參與仍然存在諸多問題，因此，要加強公民意識教育，提高公民政治參與的能力；建立新型參與型政治文化，強化參與過程的互動性；構建公民社會，拓展公民政治參與的新途徑。

政治參與；公民社會；途徑選擇

一、當前中國政治參與突出特征及發展態勢

經過市場經濟對社會領域的再組織，以及政治體制改革的不斷深入和發展，當前中國的經濟社會環境發生了巨大的變化，無論是民眾還是官方，其政治行為方式與過去相比都有了很大不同，中國公眾政治參與呈現出新的發展態勢，主要表現在以下幾個方面：

首先，從政治參與的主體上看，公眾政治參與意識增強，參與行為日趨理性和成熟。改革開放以來，隨著中國民主制度的完善、社會的進步、輿論的開放以及人民物質文化生活水平的不斷提高，公眾的權利意識逐漸覺醒，參與熱情不斷高漲。最為突出的表現就是村民自治的實施促進了農民主體意識、民主意識和權利意識的回歸，激發了農民政治參與的積極性。近些年來，在社會輿論的熱切關注和支持下，城市中農民工作為一個弱勢群體，其維權意識也有了很大的提高，他們的一些利益訴求也得到了政府和社會的及時反饋。社會利益結構的變化促生出新的社會利益群體，這些利益群體在爭取、實現和維護自身利益的過程中已經較為充分地認識到政治在社會利益分配和人們利益實現中的權威性地位，他們迫切希望將自己的意愿訴求輸入到政治決策系統中去。一個社會政治經濟發展水平越高，其政治參與的水平也越高，自主參與對被動參與的比例也越高。［1］與過去的動員型參與不同，當前社會公眾的政治參與行為更具自覺性。同時，社會公眾的參與行為逐漸理性化。為了實現自己的經濟利益和政治追求，許多的社會群體或者個人，能夠自我主動地、自愿地參與到政治活動和政治過程中去，并能理智地處理意愿訴求和政治系統的關系，將自己的政治參與行為控制在政治系統所允許的范圍內。

其次，從政治參與的形式上看，群體組織化參與正日益成為當前政治參與發展的主要態勢。制度上的缺陷和整個政治參與秩序的不成熟，促使人們尋找自認為最有效的途徑進行利益表達。在改革開放之前，政治動員型的政治參與曾造就了中國大規模的群眾運動，但其后果是對當時的整個社會穩定和政治發展造成了極大的破壞。隨著社會結構的轉型，國家權力逐步從經濟和社會領域退出，社會和公民的自由度大大提高，公民的政治參與從個體為主向橫向聯系發展，一系列的社會團體和群體組織在中國的公民社會中得以成長。不同于那種小規模的、松散型的、個體化的政治參與形式，這些社會團體或者群體因為具有相對獨立的政治經濟利益，在涉及到切身利益時往往會采取聯合行動的方式，以集體的力量向政治系統施加壓力。如近些年來國內各地時常發生的出租司機“罷運”事件等等。這種參與形式的變化說明，越來越多的利益個體在經歷了無數次政治參與的洗禮后，開始意識到階層聯合的重要性以及集團行動的有效性，政治參與組織化程度越來越高。在社會自主空間不斷擴展、政治民主化程度不斷提高的時代背景下，如何應對民眾政治參與團體化組織化的發展態勢，成為考驗當前各級黨組織和政府政治智慧的一道新課題。

再次，從政治參與的渠道和方式上看，制度化、體制化途徑不斷擴大，互聯網絡大大擴展了公眾參政的手段和途徑。制度建設不斷完善，人民代表大會制度、政治協商制度、基層民主自治制度、信訪和舉報制度在表達公民意志、吸納公民參與方面的功能不斷增強，輿論參與和監督制度、社會協商對話制度、專家咨詢制度、民意測驗制度為公民多層次、多方位、多樣性地參與政治創造了條件。同時，互聯網的發展為公民政治參與提供了新的載體。媒體辯論、網絡留言成為社會公眾發表觀點的重要途徑。網絡的開放性、自由度以及不受時空限制和政治控制的特點，大大提高了公眾參政的興趣和熱情，推進了公民個體政治社會化的水平。不斷豐富的參與形式和參與渠道，有效地保障了公民的知情權，擴大了公民的參與權，保證了公民的監督權。

最后，從政治參與的訴求上看，“民生問題”是公眾參與的主要目標指向。意識形態、所有制結構曾經是中國公眾政治參與的緣起和關注點，而今天公眾的政治訴求，開始“向就業、教育、社保、醫保、征地拆遷、勞資糾紛、物業維權等民生問題聚焦”［2］。出現這種變化，一方面是因為廣大公民權利意識迅速增長、維權觀念不斷增強，另一方面則是因為社會管理和公共服務方面客觀存在的問題和不足。作為在經濟社會發展中一直擔任主導角色的各級黨組織和政府，自然成為公眾解決問題和矛盾的關鍵力量。近些年發生的一些大規模群體性事件，一些非直接利益相關者參與其中，矛頭直指地方政府和執法機構，這說明在市場化改革加速發展和社會轉型的過程當中，由于企業改制、房屋拆遷、土地征用、集資等問題未得到及時解決，在許多地區已造成很深的 “民怨”。公眾“民生問題”的政治參與指向，對政府的管理效能提出了嚴峻的挑戰。

二、當前公眾政治參與存在的不足

不可否認的是，由于傳統政治體制的影響和社會轉型時期諸多社會矛盾的制約，我國公民政治參與在不斷完善的同時，仍存在一些不容忽視的問題，主要表現在以下幾個方面：

第一，從總體上看，我國公民政治參與的積極性、主動性仍然較低，參與意識有待于進一步提高。公民的參政意識和參政能力受到多種因素的制約，比如參政主體的文化素養、心理習慣、受教育程度。受幾千年封建社會遺留下來的臣屬型政治文化的影響，當前仍有相當多的社會群體政治參與意識比較薄弱；由于“文革”和“文革”前極端化政治運動所形成的政治陰影，“遠離政治”仍然是許多人在社會生活中的首要選擇。這些因素造成了許多公民對不涉及自身利益的政治參與積極性不高、主動性較低、態度冷漠，不能主動、積極的維護自身利益，只有危害到自身利益時才表現出極大的政治熱情。參與型的政治文化是建立在公民主體意識基礎之上的，歷史傳統形成的政治依附心理、臣民心理、順從心理和盲從心理在很大程度上制約了我國公民文化的發展，公民主體意識孱弱，遇事習慣于政府 “為民作主”，在這種文化環境下也難以培育出國家責任意識和權利意識。另外，正如拉斯韋爾所指出的那樣，“各種政治運動的生命來自傾注在公眾目的上的私人感情。”［3］對參與的預期成本、收益的判斷，是影響民眾參與行為的重要要素，正是因為許多民眾對此不甚樂觀，所以在參與行為上表現出自主性差、積極性不足的特點。同時，對政治參與的技術、技巧的缺乏和對政治決策過程不夠了解，也在很大程度上限制了公眾的參與意愿和參與能力。

第二，非制度化參與呈現擴大趨勢。從某種意義上說，制度化的政治參與就是程序化、規范化的政治參與，公民的政治參與必須而且能夠在制度規定的范圍內實現。然而，近年來，我國公民的非制度性政治參與卻呈現增長趨勢。具體表現為選舉過程中行賄受賄、越級上訪鬧訪、暴力對抗、沖擊政府部門等等。參與動機狹隘，參與手段非理性、極端化，參與過程無序化和非組織化，這些是當前非制度化政治參與的突出特征。公民的政治參與不是通過法律或者相關制度規定的渠道，而是以制度外的方式進行，這在一定程度上破壞了基層民主法制建設，影響了社會穩定和有序運行。

第三，參與制度體系不夠健全，公民政治參與的實際效果不理想。在現代民主制國家，公民有效的政治參與是靠一整套健全的制度來保障和實現的。經過幾十年的發展，我國已經建立起了諸如人大制度、政協制度、信訪制度、多黨合作制度等各類基本參與制度體系，在體制內外也存在諸如工青婦等各種組織和團體可以作為公民參政的橋梁和渠道，這些制度和團體組織在公民參政中應該說發揮了重要的作用。但是，由于某些深層次的原因，這些制度在具體執行過程中還存在這樣那樣的偏頗，未能發揮出其應有的政治參與功能。例如在人大的實際選舉過程中，存在“重要職位選舉程序缺失”、“提名程序規定不統一”、“過于簡化而模糊的選舉程序缺乏選舉人參與的必要空間”［4］等諸多問題，這些問題反映了我國人大選舉的制度缺陷。

第四，政治參與主體多元化發展，但政治參與呈現不平衡性。改革開放以來，我國政治參與的增量呈上升趨勢，一些新社會階層、新經濟組織的參政熱情持續高漲，參與主體越來越呈現多元化的特征，但同時，公眾的政治參與出現不平衡性。社會利益結構的分化形成了不同的階級、階層與利益集團，但由于社會地位、掌握社會資源、物質生活條件的不同，造成了這些參與主體在政治參與效果、政治影響力等方面的巨大差異。用E·E·沙特施納德的話說，那就是“多元主義天堂的缺陷在于，天國合唱團的聲音中夾雜著強烈的上等階層的重音”。［5］

三、實現公眾充分政治參與的途徑

（一）加強公民意識教育，提高公民政治參與的能力

公民意識，包含了公民的民主意識、權利與義務意識、主動知政議政參政的意識。公民意識是實現公民充分有序政治參與的前提。在黨的十七大報告中首次出現了公民意識一詞：“要加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念”，這表明，執政黨的高層已經意識到公民意識的培育對于實現廣泛有序的政治參與、促進社會主義民主政治建設的重要意義。

具有公民意識，才能正確地行使民主權利，才能自覺地維護作為一個公民所享有的不容侵犯的知情權、參與權、表達權、監督權等權利。不敢想象，在一個缺乏公民權利觀念、以 “臣民”、“子民”自稱的社會會形成健康有序的公民參政文化。文化是一種無形的力量，它無時不在地影響和支配著人們的政治意識和政治行為。在中國傳統文化中，臣民文化和官本位文化在公眾心理上有著深厚的歷史積淀，其外在表現形式就是對權力盲目崇拜、重人治輕法治、諱言個體權益等等，這在很大程度上抑制了公民意識的生成和發展。缺少公民意識，也便缺少獨立人格和法治觀念，缺少公民在參與國家社會政治生活中所需要的政治責任感和積極主動精神。只有消除人們的被動、服從、附庸意識，激發出人們的自主負責、主動參與精神，才能培養出參與型政治文化所需的合格公民。因此，要打破權力至上的觀念，樹立人民當家作主的正確意識；要加強對公民的政治教育，激發公民對政治體系的認同感，努力增強公民的主體意識，激勵他們參與政治的信心和決心。

（二）大力發展社會經濟，改善公眾政治參與的外部物質條件

公民參與政治生活是需要一定的成本。公民決定是否參與、在多大程度上參與以及參與的表現形式，不僅僅取決于其主觀意識，還要受到外部物質條件的影響和規制。那些為生機而疲于奔命的人是無暇顧及政治生活的，很多時候，人們的政治冷漠更是一種無奈的選擇。政治參與量和質的提升、參與基礎的多樣化、參與水平的高低與參與者所擁有的物質條件有密切的關系。

馬克思主義告訴我們，一定社會的經濟基礎決定其上層建筑，一切政治活動歸根到底是由一定的物質生產方式決定的，“物質生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程。”［6］通過對發展中國家政治參與的研究，美國政治學家亨廷頓也提出了這樣的觀點：“高水平的政治參與總是與更高水平的發展相伴隨，而且社會和經濟更發達的社會，也趨向于賦予政治參與總是更高的價值”。［7］改革開放以來，我國人民的物質生活水平有了很大的提高，但人均GDP仍處于發展中國家的行列。在廣大農村地區，收入的提高、物質條件的改善仍然是現階段農民追求的主要目標。在城市中，仍然存在大量整日為生計奔波的下崗工人和無業游民。物質基礎的薄弱決定了這些人們無意于需付出很多時間和機會成本的政治參與。公民政治參與總體呈現的熱情不足、參與不均衡、方式渠道單一等現象均與此有莫大關系。同時，在以發展經濟提升GDP為主要任務的社會環境中，政府很難有動力把參與渠道的開拓和參與成本的除低作為政治改革的主要目標。因此，必須大力發展社會經濟，努力縮小城鄉差距，增加農民收入，改善城市弱勢群體的生活條件，夯實公民政治參與的物質基礎，為公民政治權利的實現和民主政治的發展提供堅實的物質保障。

（三）建立新型參與型政治文化，強化參與過程的互動性

政治文化作為一種社會意識形態，包含了一個社會對于政治體系和政治問題的態度、信念、情緒和價值的總體傾向，而參與型政治文化，則是指社會成員具有強烈的政治認知并對自己作為政治體系成員的權利、能力、責任以及政治行為的效能具有積極的認識和較高的評價。這里的社會成員，不僅僅是指為政治系統決策過程提供信息資源的普通民眾，還包含了政治集團的內部成員，也就是政策的制定者和執行者。可見，參與型政治文化的構建，不僅需要具有公民意識和參與技能的一般公民的存在，還需要政治決策系統具有開放、合作和寬容的政治心態。在政治參與實踐活動中所以出現各種非常態行為，一方面是因為政治參與者的情緒化行為和非理性因素，另一方面則是由于政治統治集團內部的封閉、冷漠、逃避。在特定情況下，政治參與者與政府或政府中個別官員的矛盾激化和政治對抗，就是由于政治參與過程的互動性偏弱，缺少回應性。因此，要實現充分的公眾參與，就要建立新型的參與型政治文化，轉變政治集團內部成員的傳統執政觀念，強化政治參與過程的互動性。

（四）構建公民社會，拓展公民政治參與的新途徑

公民社會或市民社會 （Civil Society），是指具有自治性、自律性和自主性，公私兼顧的社會組織或民間公共領域。按照哈貝馬斯的看法，公共領域“首先可以理解為一個由私人集合而成的公眾的領域”，它可以“有效地使用自己的交往和參與權利”。［8］一個成熟的公民社會的存在，是實現良好的公民參與的基本社會條件。參與性政治文化的產生、發育、發展和傳播，都離不開公民社會這個根基。簡單地說，公民社會是政府和單個公民之間的緩沖和中介，它能夠整合個體公民的利益訴求，調節政府與公民個體之間的沖突，減少政治運作中的非理性因素，降低政治成本。

現代民主政治要求，凡是有政治權力涉及的地方，都需要有公民參與其中［9］。公民社會是現代民主制度生長的土壤，公民的每一項權利和義務都應有實現的組織和體制載體，具有相對獨立性的民間非盈利組織、城市社區和村民委員會是整合與表達公民利益、溝通政府與社會的重要橋梁紐帶。因此，政府應轉變觀念和職能，放松對公共領域的管制，減少對社會生活的干預，在政策、法律上為公民社會的發展營造寬松的環境。加大對社會組織的扶持力度，及時將新生的社會階層、社會群體所使用的參政方式、參政渠道納入參政體系。改革創新現有的參政渠道和參政方式，緩和公民對制度性政治參與的不滿和抱怨，改變其消極抵制的態度。同時，也要重視社會團體組織自身的缺陷，在積極培育的同時，實施科學引導和依法管理，發揮其公益性和靈活性等優勢，規制其自利性和無序性等不足，使其成為政府與公民之間溝通和協調利益的平臺。

（五）加快公民政治參與的制度化建設，提高現有參與渠道的有效性

根據社會發展的狀況，不斷建立和完善政治參與的制度體系，是現代民主政治發展的客觀要求，也只有這樣，規范化、程序化的公民政治參與才能在制度規定的范圍內得以實現。規范的政治參與制度體系包括公民在政治體系中的地位和角色、政治參與的準則和程序、政治參與的組織形式等多方面的內容，而政治參與的規范體系健全與否又集中表現為政治參與的制度化程度和公民參與渠道的效能狀態。新中國建立后我國建立了多渠道、多層次的公民政治參與機制，在很大程度上滿足了公民的參政要求和參政欲望。但從目前的政治實踐來看，我國現有的政治參與渠道在一定程度上仍存在著制度化程度低、配套性差的問題。特別是隨著經濟社會的發展，公民參與的范圍和程度逐漸擴大，現有的公民參與渠道就暴露出效能不足的狀況。這一方面是因為民眾對這些參與渠道認同性差，另一方面也確實是因為我國現行的公民政治參與體制還存在著分化程度不高、自立性較低的問題。因此，要加快制度創新，疏通參與渠道，建立健全政治參與制度規范體系，推動公民政治參與的制度化、程序化和規范化水平，提升公民政治參與的有效性。一是落實憲法規定的公民自由政治權利，給公民政治參與以法律的保障。二是建立健全公民政治參與制約公權力的制度。三是不斷健全大眾傳播媒介的組織機制，減少參政渠道的中間環節，縮短信息傳遞距離。

［1］［美］格林斯坦,波爾斯比.政治學手冊精選（下）［M］.商務印書館，1996：300－303.

［2］敖帶芽.發展社會主義民主，推進公民有序政治參與——“擴大公民有序政治參與”理論研討會綜述［J］.探求，2008，（2）.

［3］陶東明,陳明明.當代中國政治參與［M］.浙江人民出版社，1998.

［5］邁克爾·羅斯金.政治科學［M］.華夏出版社，2001：197.

［6］馬克思恩格斯選集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1972:82.

［7］［美］塞繆爾·亨廷頓等.難以抉擇——發展中國家的政治參與［M］.北京：華廈出版社，1989：174.

［8］哈貝馬斯.公共領域的結構轉型［M］.曹衛東,王曉玨，劉北城譯，上海：學林出版社，1999：13.

［9］李元書，劉昌雄.論政治參與制度化［J］.江蘇社會科學，2010，（5）：61.

責任編輯 宋桂祝

D60

A

1672－2426（2010）08－0019－03

劉建偉（1975－），男，內蒙古赤峰人，中共遼寧省委黨校公共管理教研部副教授，主要從事公共管理及政治學研究。