奧巴馬政府氣候政策遇挫及其影響

楊 強 梅仁毅

2010年7月22日,美國參議院多數黨領袖哈里·里德宣布,在參議院夏季休會前付諸全體討論表決的能源議案中舍棄限制碳排放的氣候條款。這基本上宣告了第111屆美國國會關于限定溫室氣體排放的氣候立法努力的失敗。奧巴馬入主白宮時,美國環保人士和代表新能源的工商業利益集團曾備感振奮,認為本屆國會將是一個通過溫室氣體限量排放與交易法案的絕好機會。那么,為什么在眾議院通過氣候法案一年多以后,約翰·克里、約瑟夫·利伯曼和林賽·格雷厄姆三位參議員經過6個多月努力、共同起草的氣候議案,竟然都沒有交付參議院全體討論表決的機會?這將會對奧巴馬任內美國氣候政策的走向乃至全球氣候政策產生什么影響?

一

美國參院氣候立法失敗既有經濟危機的影響,也有政治原因。一方面,經濟危機使奧巴馬政府和美國民眾對氣候議題的關注度下降,對推動參議院氣候立法的力度減弱;另一方面,美國參議院復雜的黨派政治使氣候議案甚至沒能被付諸表決。

首先,奧巴馬政府因政治議程受制于經濟形勢,推動參議院氣候立法力度有所減弱。由于面臨嚴重的經濟危機,同時也為了遵守總統競選時關于積極推動氣候立法的承諾,奧巴馬就任后即開始實施“綠色新政”,提出要把解決全球氣候變化問題與恢復、振興美國經濟結合起來,在減少碳排放的同時,發展新能源產業,增加就業機會,促進經濟發展和提高能源安全。新戰略聽起來很有吸引力,同時因為白宮對氣候議題的重視,美國國會很快就通過了經濟刺激法案,眾議院也于2009年6月討論并通過了氣候法案。但是,現在經濟刺激法案實施已經一年多了,美國的經濟形勢依然不好,失業率一直在10%上下浮動。①Bureau ofLabor Statistics,“Employment Situation Summary”,http://www.bls.gov/news.release/empsit.nr0.htm.(上網時間:2010年10月20日)面對始終低迷的經濟形勢和居高不下的失業率,奧巴馬政府很難保持氣候議題的優先次序,被迫轉向優先解決與短期經濟恢復和改善失業聯系更為密切的社會保險和金融改革及救濟中小企業等議題。事實上,在眾議院通過氣候法案后,白宮推動氣候立法的勢頭就有所減弱,特別在進入2010年這一選舉年后,白宮幾乎把所有精力都投入到社會健康保險和金融機構改革的立法上來。4月20日墨西哥灣發生石油泄漏事件,白宮被迫集中關注這一緊急事件的發展并謀劃解決之策。雖然環保組織和新能源企業一再呼吁白宮推動參議院氣候立法進程,奧巴馬政府卻無暇以顧。

其次,自美國陷入經濟危機后,美國民眾對于氣候問題的關注度有所下降。2010年3月11日蓋洛普一份調查顯示,過去兩年,美國民眾“對于全球變暖威脅的擔憂程度在減弱,對于變暖已產生影響的相信程度也在減弱,并且更傾向于相信科學家們自己對于這一問題也無定論”。在回答關于媒體對于全球變暖問題報道的可信度時,48%的人認為這一問題的嚴重性被夸大,而2009年和1997年這一比例分別是41%和31%。①Frank Newport,“Americans’GlobalWarming Concerns Continue to Drop”,Gallup,March 11,2010,http://www.gallup.com/poll/126560/americans-global-warming-concerns-continue-drop.aspx.(上網時間:2010年8月10日)同時,由于經濟持續低迷和失業率居高不下,氣候變化問題在美國民眾最為關注的問題中已排在了最末位。2010年5月18日發布的皮尤中心調查顯示,在5個急需國會討論解決的問題當中,有81%的被調查者選擇了“提高就業”、67%選擇了“保證能源需求”、59%選擇了“移民政策”、54%選擇了“金融調控”,只有32%的人認為國會應開始討論解決氣候立法問題。②Pew Research Center/National Journal Pollsponsoredby SHRM,“Public’s Priorities,Financial Regs”,March 18,2010,http://people-press.org/report/615/.(上網時間:2010年8月10日)這表明,美國民眾對于全球變暖問題的重視程度與其他問題比起來要低得多。這種民意傾向當然不會被那些反對氣候立法的參議員所忽視。

第三,參議院尖銳的黨派斗爭和復雜的選舉政治使得氣候立法進程受阻。本屆國會從一開始就呈現出強烈的黨派對立色彩。奧巴馬政府予以高度重視并引以為傲的立法成就諸如經濟刺激法案、醫療保險改革法案和金融改革法案在表決時無一例外都遭到了共和黨參議員幾乎一致的反對。共和黨參議員的舉動除了出于政治理念分歧外,更多的是出于政治斗爭的需要。有學者分析指出,20世紀30年代經濟蕭條時上臺的羅斯福政府,依靠新政在國會建立了長期的民主黨優勢地位,這一歷史教訓讓共和黨人堅信,不能讓奧巴馬的政策輕易實施,否則共和黨會為此付出慘重的政治代價。所以,在參議院只擁有絕對少數(41個)席位的共和黨意識到,只有團結一致才能在2010年的中期選舉中增加席位甚至獲得多數黨地位,③Dean Baker,“The Anti-Stimulus Crowd:The Fear of Success”,January 5,2009,http://www.truth-out.org/010509A.(上網時間:2010年8月13日)面對爭議大而且民眾當前并不十分熱心的氣候變化議題,自然不愿錯過機會。在參院氣候立法進程中,一些共和黨參議員,如林賽·格雷厄姆、蘇珊·柯林斯和奧林匹亞·斯諾曾先后參與制訂溫室氣體限量排放法案的談判,但是最終都選擇了退出,很大一部分原因是受到了來自參議院共和黨領導層的壓力。而一些溫和派共和黨參議員則在競選壓力下不得不改變對氣候議案的立場。如亞利桑那州參議員約翰·麥凱恩曾發誓要不斷促進參議院討論表決限量排放與交易議案直至其通過。在2003年和2005年,他和利伯曼參議員兩次提出限量碳排放的氣候議案。在2008年總統競選中,他再次強調應對氣候變化的重要性。競選失敗后,麥凱恩還一度要和利伯曼提出第三個氣候議案。但在2010年,他面臨競選連任,其在亞利桑那州的競爭對手是保守的前國會眾議員約翰·大衛·海沃斯,后者指責麥凱恩在氣候變化問題上的立場過于激進,其所倡導的限量排放與交易政策與共和黨主張不符。④Darren Samuelsohn,“CL IMATE:Challenged back home on his right,McCain stays away from global warming bill”,http://www.eenews.net/EEDaily/2010/02/10/2.(上網時間:2010年8月10日)所以不難理解,麥凱恩在2010年的參議院氣候討論中始終保持緘默,甚至不斷批評民主黨參議員的傲慢與專斷。阿拉斯加州參議員麗莎·穆爾科斯基同樣面臨競選連任的壓力。她在8月的初選中面對喬·米勒的挑戰。后者是一位氣候懷疑論者,認為氣候變化科學“最多是一門模棱兩可的科學”,并攻擊穆爾科斯基與奧巴馬政府走得太近。穆爾科斯基曾經被公認為是一位堅定的應對氣候變化倡導者,因為阿拉斯加州正面臨氣候變化所帶來的各種威脅,諸如海洋浮冰融化、永久凍土減少、海岸侵蝕、季節改變和海水酸化等。然而,在米勒的政治攻擊下,她轉而認為以上種種現象產生的原因尚不能確定,并且稱“值此經濟困難時期,不論是瓦克斯曼-馬爾凱法案還是克里-利伯曼法案對我們都會是當頭一擊”⑤Evan Lehmann,“POL ITICS:Murkowski facing opponent with‘serious’questions about climate science”,http://www.eenews.net/climatewire/2010/06/29/2.(上網時間:2010年8月10日)。為顯示其在氣候變化問題上的嶄新姿態,她甚至提出一項旨在限制美國環境保護署對溫室氣體調控權力的議案。

共和黨參議員還充分利用參議院的“阻撓議案”程序來阻撓氣候議案付諸表決。與眾議院立法程序不同,參議院立法進程中有一項特殊規定——“阻撓議案”程序。在此規定下,任何參議員發表觀點均無時間限制。當某個(些)參議員反對某一提案但是缺乏足夠的支持(51票)時,他(們)便會利用“冗長發言”來阻撓議案進程,使議案不能進入表決程序。參議院雖可通過使用“終結討論動議”來結束“阻撓議案”程序,但需獲得60名參議員的支持。如果有41名參議員投票反對“終結討論動議”,該議案就失去了投票表決的機會,自然也就不能獲得通過。在氣候議案的討論過程中,共和黨參議員便利用“冗長發言”這一手段來阻撓進程。在41名共和黨參議員必定會團結一致反對“終結討論動議”以及并非所有民主黨參議員都支持氣候議案的情勢下,參院多數黨領袖里德不得不宣布在參院的能源法案中放棄關于限制溫室氣體排放的氣候條款。

民主黨內部意見不一致是參議院氣候立法失敗的另一重要原因。民主黨人和共和黨人在包括氣候變化等環境政策問題上常常持有不同觀點。有學者指出,環境問題尤其是氣候變化問題已經“成為區別共和黨還是民主黨的一個標準,就像槍支控制和稅收政策那樣”。①Matthew C.Nisbet,“Communicating Climate Change:Why FramesMatter for Public Engagement”,Environment,Vol.51,No.2,2009,p.14.近年民調顯示,民主黨人傾向于重視解決氣候問題,共和黨人傾向于忽視解決氣候問題。氣候變化應對政策在國會議員中的分歧更加突出,因為他們在意識形態上的對立比普通民眾更加明顯。②R.E.Dunlap and A.M.McCright,“A W idening Gap:Republican and Democratic Views on Climate Change”,Environment,Vol.50,No.5,2008,p.27.然而,有一些民主黨參議員并不支持氣候法案,因為他們認為限制溫室氣體排放將會使他們所代表的州的利益受損。這些持反對意見的民主黨參議員基本上都來自于美國中西部和南部諸州,這些州或者煤礦、石油資源較豐富,或者依賴這些化石燃料的傳統制造業較多,減少溫室氣體排放顯然會給它們帶來經濟損失。過去一年半中,有六七位溫和派民主黨參議員始終對關于溫室氣體排放與交易機制的討論持冷漠或敵視態度,在不同場合或明確或含蓄地表示反對通過限制溫室氣體排放的氣候立法,其共同的理由是這項立法的通過將會給當地經濟和就業造成重大沖擊。其中,來自西弗吉尼亞州的參議員杰·洛克菲勒不僅反對通過限量排放與交易的氣候法案,而且提出一項議案,旨在把環保署對來自固定來源的溫室氣體排放的調控推遲至兩年后。另一位參議員卡特·古德溫也明確表示:“不論是眾議院已經通過的瓦克斯曼-馬爾凱法案還是參議院現有的幾項提案,我認為它們都不符合西弗吉尼亞的利益。”③Christa Marshall,“POL ITICS:Senator-to-be says cap on carbon‘not right’forW.Va.”,http://www.eenews.net/climatewire/2010/07/19/3.(上網時間:2010年8月13日)另外一位明確表示反對通過限制溫室氣體排放立法的是阿肯色州參議員布蘭奇·林肯,其理由是限制溫室氣體排放“會提高阿肯色州人的能源價格”。④Alex Kaplun and Darren Samuelsohn,“CAMPA IGN 2010:Lincoln’s first ad touts opposition to cap and trade”,http://www.eenews.net/eenewspm/2010/03/04/3.(上網時間:2010年8月13日)

二

參議院氣候立法失敗對奧巴馬政府限制溫室氣體排放的努力無疑是一個打擊,奧巴馬已放棄在本屆國會任期內推動參議院通過氣候立法的希望與努力。在7月份參議院多數黨領袖里德宣布放棄氣候立法的決定后不久,白宮表示今年通過氣候立法的可能性依然存在。7月27日,白宮新聞秘書羅伯特·吉布斯稱“絕對不排除參眾兩院委員會將參議員本周舍棄的氣候條款重新加入兩院協調后的最終法案的可能性”。⑤Robin Bravender,“CL IMATE:White House suggests adding climate measures to Senate bill in conference”,http://www.eenews.net/EEDaily/2010/07/28/2.(上網時間:2010年8月12日)奧巴馬總統的氣候與能源首席顧問卡羅爾·布朗諾8月8日在做客全國廣播公司(NBC)的“會晤新聞界”節目時表示,氣候和能源法案“有可能”在11月份中期選舉之后國會的“跛腳鴨會議”時期獲得通過。⑥Robin Bravender,“CL IMATE:White House still hopes to pass bill this year--Browner”,http://www.eenews.net/Greenwire/2010/08/09/1.(上網時間:2010年8月12日)然而,由于共和黨參議員和眾議員候選人紛紛在競選宣傳中攻擊民主黨的氣候立法政策,并通過抨擊對手支持“氣候稅收法”而贏得競選提名。①Evan Lehmann,“POL ITICS:How Republicansmanaged to rebrand‘cap and trade’”,http://www.eenews.net/climatewire/2010/09/30/1.(上網時間:2010年11月4日)面對不利局面,奧巴馬只好在中期選舉前就調整了政策。在9月28日接受英國《滾石》雜志采訪時,奧巴馬表示不再在本屆國會剩余的時間內推動氣候法案的通過,并承認即使在2011年也不可能通過一項包含溫室氣體限量排放與交易的能源法案。

從國會中期選舉結果來看,奧巴馬政府在下屆國會推動氣候立法將面臨更大的困難。2010年11月2日國會中期選舉后,共和黨以較大優勢重新奪回了眾議院多數黨地位,同時在參議院又增加了6個席位,由原來的41席變為47席,這一選舉結果改變了民主黨和共和黨在國會的力量對比,使得任何限制碳排放氣候法案在2012年前通過的可能性都幾乎為零。奧巴馬在中期選舉后的聲明進一步表明其在氣候立法問題上的態度轉變。他表示依然會通過立法解決氣候變化問題,但不會依靠“限量排放與交易”機制,而是“尋求應對氣候變化的其他辦法”,諸如考慮可以開發“儲量極其豐富的天然氣資源”。②Mike Soraghan,“ENERGY POL ICY:Obama talks up gas drilling,alternatives to capandtrade”,http://www.eenews.net/eenewspm/2010/11/03/1.(上網時間:2010年11月4日)

在民主黨以較大優勢控制國會兩院、并且眾議院已經通過氣候法案的大好形勢下,參議院通過氣候立法的努力卻以失敗告終,這對于奧巴馬政府的氣候政策是一大打擊。同時,這又會成為一個重要的轉折點。在此之前,奧巴馬應對氣候變化議題時采取的是兩手準備,即立法手段和行政手段并舉。兩年來,盡管美國環境保護署在逐步實施為準備調控溫室氣體排放所需要的種種規定,奧巴馬政府始終強調國會通過限量碳排放氣候立法的重要性。現在,奧巴馬政府已不得不放棄在其任期內通過限量碳排放氣候法案的目標。這就意味著,奧巴馬政府今后將會把氣候政策重心放在維護和實施環境保護署調控溫室氣體排放這一行政手段上來。然而,奧巴馬政府依舊將面臨巨大阻力。自從發布溫室氣體排放對民眾的健康和福祉構成威脅的研究結果后,保守的國會議員、州政府和工商界就沒有停止對美國環保署的攻擊。盡管由參議員麗莎·穆爾科斯基提出的旨在廢除環保署調控碳排放權力的議案6月份在參議院表決時被否決,但是國會兩院反對環保署調控碳排放的議案不斷出現。當參議院多數黨領袖哈里·里德宣布放棄在能源法案中加入氣候條款后,民主黨參議員杰·洛克菲勒立即表示將會在今年提出議案,拖延環保署開始對工業設施如發電廠和煉油廠中碳排放進行調控的時間,并且宣稱已經獲得參議院多數黨領袖里德的同意,參議院將于今年投票表決。③Robin Bravender and Katherine Ling,“CL IMATE:Rockefeller to seek EPA vote during Sept.energy debate”,http://www.eenews.net/eenewspm/2010/08/03/2.(上網時間:2010年8月12日)正像當初穆爾科斯基提出反對環保署調控溫室氣體排放的議案時那樣,白宮很有可能會以否決威脅加以反對。

與此同時,美國參議院氣候立法的失敗也使全球氣候變化談判蒙上陰影。美國氣候變化特使托德·斯特恩表示:盡管參議院沒有通過氣候法案,但是美國“不會逃避在哥本哈根所作的承諾,如果不能通過綜合性的氣候法案加以實現,我們會尋求別的實現方式。”④Nathanial Gronewold,“NEGOT IAT IONS:U.S.to carry bold agenda to Cancun despite climate failure at home”,http://www.eenews.net/Greenwire/2010/11/01/7.(上網時間:2010年11月5日)但在別的國家看來,國內沒有一部限制溫室氣體排放的聯邦法律,美國很難堅持自己在哥本哈根所作的承諾。沒有美國的積極參與,全球氣候談判很難取得任何明顯進展,因此年底墨西哥坎昆世界氣候大會取得實質性成果的機會將十分渺茫。玻利維亞駐聯合國大使對此就表示擔心:“當坎昆會議召開時,如果美國(在國內溫室氣體減排政策上)依然沒有取得任何實質進展,會議將以失敗而告終。”⑤Juliet Eilperin,“U.S.plays conflicted role in global climate debate”,http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2010/10/31/AR2010103103378_2.html?sid=ST2010110102028.(上網時間:2010年11月5日)在2009年全球氣候會議之前,美國參議院的氣候法案討論進程雖然緩慢但是通過的希望還存在。今年年底的坎昆氣候大會,明白參議院通過氣候法案業已無望的美國代表團能給世界什么樣的承諾?