碳關稅與全球性碳排放交易體制＊

劉 勇 朱 瑜

自從美國眾議院于2009年通過《美國清潔能源與安全法案》(The American Clean Energy and Security Act,H.R.2454)以來,該法案所包含的“碳關稅”(carbon tariffs)條款引發了國際社會的普遍關注和巨大爭議。在發展中國家看來,這是美國國會為應對國內經濟復蘇乏力、失業率居高不下等沉疴積弊而采取的主要針對中國、印度等碳排放大國和新興經濟體的新型貿易保護手段。①發展中國家對碳關稅普遍表示譴責和擔憂。在2010年10月召開的天津氣候變化會議上,巴西、南非、印度和中國甚至一致要求在聯合國框架下通過一項決議,禁止碳關稅等單邊貿易保護措施的采用。ICTSD,“Tianjin Climate Meeting Delivers Little,Overshadowed byUs-China Spat”,B ridgesWeekly Trade News Digest,Vol.14,Number 35,October 13,2010,http://ictsd.org/i/news/bridgesweekly/86988/.(上網時間:2010年10月27日)事實上,碳關稅的產生背景和立法目的并非如此簡單,而且片面地指責美國的貿易保護主義傾向也無助于問題的解決。究其本質,碳關稅是進口產品應承擔的碳排放成本的體現,而不同國家(包括不同發達國家)的同類產品在國際貿易中承擔不同的碳排放成本從而導致所謂“不公平競爭”是美國主張開征碳關稅的重要原因。已經對生產企業采取“總量控制、強制減排”等“有償排放”政策的國家,往往通過碳排放交易體制(emission trading scheme)②目前碳交易體系可分為政府主導的強制性交易體制以及企業主導的自愿性交易體制。鑒于本文的主題,除非另有說明,本文所稱碳交易體制是指強制性交易體制。來推進國內溫室氣體③按《京都議定書》的定義,溫室氣體具體包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物及六氟化硫等六類氣體。其中,二氧化碳增溫效應占全部溫室氣體的63%以上,所以是國際社會削減溫室氣體的主要對象,也成為了溫室氣體的代名詞。本文對溫室氣體的闡述以二氧化碳為主。的減排,即溫室氣體的排放者必須通過交易市場有償獲得特定數量的排放許可或配額,因此其每一單位產品都承擔了特定的碳排放成本。目前,全球統一的碳排放交易市場尚未建立起來,即使是按照《京都議定書》承擔強制性減排義務國家所構建的碳排放交易體制也基本處于相互割裂狀態,客觀上導致排放許可不可能在統一的交易市場上進行定價、分配和流通,所以不同國家生產同類產品的企業也就承擔了不同的排放成本,遑論不少國家尚未建立全國性甚至是地區性的碳排放交易體制。碳關稅等單邊貿易措施正是在如此背景下產生的。本文試圖從另一個角度來解讀國際社會熱議的碳關稅問題,即從澄清碳關稅的概念和產生背景入手,探討構建全球性碳排放交易體制的必要性與初步設想,并簡要提出中國的應對策略。

一、“碳關稅”概念的澄清

從嚴格意義上講,“碳關稅”的稱呼并不十分準確,①目前,沒有一部國內或國際法律文件正式使用“碳關稅”這一稱呼,包括引發“碳關稅”爭議的2009年《美國清潔能源與安全法案》。盡管“碳關稅”的稱呼并不準確,但考慮到不少國內外文獻(包括正式的官方發言)均使用該名稱,為便于讀者理解和行文方便,本文也沿襲這一習慣。因為它并非我們通常所理解的傳統意義上的關稅措施,而是一國為確保進口產品與國內產業承擔同樣的碳排放成本并依據進口產品生產過程中的碳排放量而對進口產品征收的特別費用。②Paul-Erik Veel,“Carbon Tariffs and The WTO:An Evaluation of Feasible Policies”,Journal of International Econom icLaw,No.3,2009,p.750.碳關稅產生于各國為應對全球氣候變化而采取的國內溫室氣體減排措施。

為應對全球氣候變暖,不少國家已經或正在考慮通過市場機制與經濟手段來減少本國企業的溫室氣體排放,其指導思想是依據“污染者付費”的原則,將企業生產過程中對環境產生的外部影響內化為企業的生產成本,也就是要求企業承擔特定的碳排放成本,從而為企業減排提供驅動力。具體措施主要包括設立碳排放交易制度以及征收碳稅(carbon tax)兩類。前者主要表現為政府在控制碳排放總量的前提下向企業分配排放配額或許可(emission allowance),并允許企業之間交易排放配額;后者主要表現為政府根據單位產品生產加工過程中產生的碳排放量(實踐中一般以所需化石燃料的碳含量水平為標準)征收特定的環境稅。本質上,碳關稅措施是碳排放交易制度、碳稅等國內碳減排措施的延伸與拓展,其目的是使進口產品承受與國內產品同樣的碳排放成本,以抵消前者由于沒有承擔相應的減排負擔而可能享有的競爭優勢。③黃志雄:“國際貿易新課題:邊境碳調節措施與中國的對策”,《中國軟科學》,2010年,第1期,第2頁。實施上述兩類減排措施的國家理論上都有可能對進口產品征收碳關稅,碳關稅因此可分為兩類:基于國內的碳排放交易制度而要求進口產品購買與國內產品同樣的碳排放許可;或基于國內的碳稅制度而對進口產品征收與國內產品同樣的碳稅。

與碳排放交易機制相比,碳稅具有行政強制性,靈活性較弱,不能顧及不同企業的減排能力與成本,而且課征碳稅會直接增加本國企業的生產成本,甚至導致工人失業,④如美國會就提出,課征碳稅將可能導致美國內400萬勞動力失業。梁詠:“WTO框架下碳關稅可能引致的貿易爭端與解決”,《法學》,2010年,第7期,第77頁。因此不具有普遍性,⑤可資佐證的是,曾經高調支持征收碳稅的法國政府也已經改變了態度,聲稱將擱置此前制訂的征收二氧化碳排放稅方案。楊舒:“碳排放稅計劃在歐洲還有戲嗎?”《國際商報》,2010年4月6日。目前只有芬蘭、瑞典等少數歐洲國家采用該措施,而且迄今也沒有跡象表明這些國家打算將國內的碳稅直接擴展適用于進口產品。因此,在國內碳稅制度的背景下探討碳關稅問題并不具有足夠的現實意義。與之相反的是,碳排放交易機制得到了國際社會的普遍認可,因為它肇始于旨在減少溫室氣體排放的國際法律文件《京都議定書》,是該文件所創設的三大靈活機制之一。⑥另外兩個機制分別是“聯合履約”機制(joint implementation mechanism)和清潔發展機制(clean development mechanism),前者用于發達國家之間的合作減排,后者旨在實現發達國家與發展中國家的合作減排。在《京都議定書》下承擔強制性減排義務的不少發達國家已經紛紛制定了相關立法與政策,建立了全國或地方性的碳排放交易體制。碳排放交易制度正在成為不少國家推動溫室氣體減排的一種最重要手段。因此,本文所探討的碳關稅實質上就是進口國基于國內的碳排放交易體制而要求進口產品購買與國內產品同樣的排放許可。

二、全球性碳排放交易體制的缺失

碳關稅的本質決定了它是建立在某一產品的碳排放成本基礎上的,而碳排放成本則往往通過所謂的碳排放配額以及碳排放交易制度來確定。這是我們探討碳關稅問題的邏輯起點,同時也說明碳關稅的出臺有其必然性,因為它是《京都議定書》所確立的碳排放交易機制的一個“衍生品”。

碳排放交易又稱為碳排放權交易,是以“限額與貿易”體制(cap-and-trade)為基礎的二氧化碳等溫室氣體排放權交易。在碳排放交易中,交易的標的是排放配額,該配額作為排放權的載體,可以如同證券和商品一樣在市場上自由交易。在“限額與貿易”體制下,一般由政府主管機關依據法定減排目標設定一個強制性的、在一定期限內的碳排放總量限額,其數量往往為該國或該地區過去某一年度溫室氣體排放總量減少一定百分比。政府主管機關在某個固定期限之初,向具體的排放實體或污染源免費分配或拍賣與其排放限額相當的排放配額。每個排放實體在固定期限之期末必須向政府主管機關繳納與其實際排放量相當的排放配額,如其實際排放量少于所持有的排放配額,那么它就擁有多余的配額,這些多余的配額可以在市場上銷售換取現金;如其實際排放量大于所分配到的排放限額,則需在市場上從其他具有剩余配額的實體購買不足部分的配額。①曾冠:“碳排放貿易及其與WTO體制的關系”,《世界貿易組織動態與研究》,2009年,第7期,第10-11頁。

碳排放交易體制的建立基于以下重要思路:由于國際社會都面臨減排的壓力,因此溫室氣體排放權已經成為一種稀缺資源,在保持企業和經濟活力并遵循公平原則的條件下,可將之量化分配給生產企業并賦予其流通性。那些因采取了有效減排措施而有多余排放權的企業,可以通過出售這些多余的排放權而獲利,那些實際排放量超出配額的企業將不得不購買其他企業多余的排放權而增加生產成本,這就使得所有企業都努力減排,從而使整體的溫室氣體排放量呈現下降趨勢。②王偉男:“歐洲排放交易機制分析及其成效評析”,《世界經濟研究》,2009年,第7期,第68頁。

碳排放交易機制是《京都議定書》的一個重大創新,表明國際社會試圖通過市場手段(而非行政強制措施)來提高溫室氣體減排的效果。它有助于增強各國履行溫室氣體減排義務的靈活度,并充分考慮到各國在減排溫室氣體方面的不同能力,能有效降低各國減排的成本,同時也能提高各國及其企業節能減排的積極性。碳排放交易體制一定意義上也培育了碳關稅產生的“土壤”。

碳關稅的概念最早由法國政府于2006年正式提出絕非偶然。依據第2003/87號指令,歐盟自2005年1月1日起建立了內部統一的、同時也是目前全球最大和最先進的碳排放交易市場,涉及能源、鋼鐵、采礦、造紙等排放大戶,覆蓋了1萬多種產品,這些產品的排放總量占歐盟全部二氧化碳排放量的一半左右。歐盟的碳排放交易秉持溫室氣體“總量控制、逐步削減”的基本思路。配額的分配原則上由各成員國通過國內立法的形式自主決定(2010年12月31日后歐盟即采用統一的配額分配方法),但成員國同時也要遵守某些統一的要求,如2005-2008年間成員國至少應免費分配95%的配額,而2008-2013年間該比例應降低至90%;免費配額之外的其他排放許可必須通過拍賣來分配,而至少50%的拍賣所得必須用于削減溫室氣體、發展可再生能源、保護森林等環保目的等。歐盟還對各成員國的實際排放量實行統一的監測、報告和核查制度。歐盟企業通過清潔發展機制和聯合履約機制獲得的減排信用可等同于其擁有的排放配額。③“Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC”,Official JournalL275,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0087:EN:HT ML.(上網時間:2010年10月25日)該指令嗣后經過了兩次修訂,主要是逐步增加參加碳排放交易的產業部門,同時也降低了免費分配的配額比例。④“Directive 2008/101/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 amending Directive 2003/87/EC so as to include aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance tradingwithin the Community”,Official JournalL 008,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32008L0101:EN:HT ML;“Directive 2009/29/EC of the European Parliament and of the Council of 23?April 2009 amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading scheme of the Community Text with EEA relevance”,Official JournalL 140,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:140:0063:01:EN:HT ML.(上網時間:2010年10月25日)不過,內部統一的碳排放交易體系固然可以幫助歐盟各成員國履行其減排義務,但也可能給歐盟企業的國際競爭力帶來不利影響,因為碳排放交易建立在排放配額的基礎上,而有償的排放配額可視為各生產企業承擔的碳排放成本。如果歐盟的貿易伙伴國沒有建立與歐盟相等同的碳排放交易市場,或者沒有與歐盟之間建立統一的碳排放交易合作機制,那么就意味著其企業可能無須提交相應的排放配額并承擔相應的排放成本,這對歐盟企業顯然是不利的。法國政府正是基于以上理由而首先提出了碳關稅的主張。為應對上述問題,歐盟委員會也于2008年1月提出了兩種解決方案(草案):向特定的國內生產商免費分配排放配額,或建立有效的“碳平衡體制”(carbon equalization system),后一種方法要求進口商以不低于歐盟企業的條件來獲得和提交排放配額。①“Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amendingDirective 2003/87/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading system of the Community”,COM(2008)16 final,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/Lex-UriServ.do?uri=COM:2008:0016:F IN:en:PDF.(上網時間:2010年10月26日)這實質上就是本文所稱的碳關稅,盡管它迄今還停留在草案階段。

盡管碳關稅的概念最早由歐盟成員國提出,但導致其引發國際社會(特別是發展中國家集團)巨大爭議的是美國眾議院于2009年6月通過的《美國清潔能源與安全法案》,而該法案也是在構建全國性碳排放交易市場的同時規定了“碳關稅”。該法第三部分“抑制全球變暖”修訂了美1990年《清潔空氣法》的相關條款,規定美國同樣將采取“總量削減”的方式來推進溫室氣體的減排,即以2005年的溫室氣體排放總量為基數,將2012年的排放量控制在2005年的97%以內,2020年控制在80%以內,直至2050年實現排放量不高于2005年的17%的“宏偉目標”。為此,美國政府將自2012年開始確定每一年度的排放配額,并在逐年削減的前提下,以免費提供和拍賣兩種方式向企業分配該配額;排放總量超過其配額的企業可向其他企業購買排放許可來抵消其超額排放部分,否則就要向政府交納相應的罰款。在構建碳排放交易市場的同時,《清潔空氣法》還計劃自2020年起建立一個所謂的“國際儲備配額項目”(international reserve allowance program),以“適當解決美國與其他國家的同類產品由于執行不同減排政策而導致的成本不平衡問題”。②The American Clean Energy and Security Act,http://energycommerce.house.gov/Press_111/20090701/hr2454_house.pdf.(上網時間:2010年10月25日)簡言之,所有進入美國市場的進口產品必須提交與產品制造相關的、合格的碳排放配額,以反映產品的碳排放成本,否則就只能在美國交易市場上購買配額。由此產生的額外成本就是本文所稱的“碳關稅”。

可見,發達國家正試圖通過碳關稅將進口產品納入到本國的碳排放交易體系內,使進口產品同樣受到其國內排放配額的約束,從而確保其與國內企業在承擔公平的碳排放成本的基礎上展開競爭,這是歐美等發達國家主張碳關稅的根本原因。因此我們可以理性地認為:目前發達國家所主張的碳關稅與《京都議定書》所設立的碳排放交易機制有著密切的聯系,而《京都議定書》所倡導的全球性碳交易制度目前還沒有真正建立起來,現有的區域性或國內碳交易體制基本上都是各自為政,其適用范圍只是局限在特定的地域內;全球層面的碳排放交易體系的缺失導致各國對碳排放配額的分配和定價機制以及排放量的核算、監測等可以采取不同做法,由此導致不同國家的產品承擔了不同的排放成本,在此背景下碳關稅遲早會納入到某些率先建立“有償排放”體系的發達國家的法律或政策范圍內;因此,碳關稅是國內碳排放交易體制發展到一定階段、尚沒有實現相互銜接與融合時所出現的特定事物。我們還可以合理地設想,在全球性碳排放交易機制建立之前,或者說在全球性碳減排合作機制建立之前,各國企業所承擔的碳排放成本就必然會存在較大差異,③當然,本文并非主張所有國家的同類產品應承擔完全相同的碳排放成本。至少,公平的排放成本分攤應考慮到“共同但有區別的責任”原則以及發展中國家減排能力的不足。從而可能導致進口國對外實施碳關稅措施;任何已經建立國內碳排放交易市場的國家都有可能針對進口產品征收碳關稅。例如,從歐盟委員會的觀點來推斷,歐盟同樣擔心來自其他沒有建立碳排放交易體制的發達國家出口產品給歐盟同類產品帶來的不利影響,同樣有可能依據其自己的排放配額標準對來自其他發達國家(如美國)的產品征收碳關稅。④早在2000年歐盟委員會就主張,如果其他工業化國家同樣也依據《京都議定書》建立碳排放交易體制,那么歐盟企業的國際競爭力因碳排放交易而遭遇的負面影響就可以基本消除;國際性碳排放交易體系建立后,工業化國家的企業將承擔基本相同的成本。Green Paper on greenhouse gas emission trading within the European U-nion,Com(2000)87,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2000/com2000_0087en01.pdf.(上網時間:2010年10月25日)

基于此,碳關稅引發了我們對建立全球性碳排放交易體制以及相關國際協議的認真思考。削減溫室氣體排放、清潔大氣環境本質上屬于公共物品。一國削減溫室氣體排放的舉措將使全球所有國家都受益,但因此帶來的成本卻由該國單獨承擔,所以單個國家并無足夠的動力積極采取減排措施,除非減排成本能夠在全球范圍內得到比較公平的分攤。這是溫室氣體減排所面臨的集體行動困境。國際合作和國際協議毋庸置疑是解決減排困境的根本辦法,這也是國際社會制定《京都議定書》以及試圖制定“后京都時期”減排協議的根本原因。在面臨激烈的國際競爭時,如果沒有國際協議或國際安排的嚴格約束,各國作為“理性經濟人”必然會慎重考慮本國減排的成本與收益并采用本國收益最大化的單邊措施。

在謀求化解外國產品不承擔或承擔較低的碳排放成本所帶來的不利后果時,進口國可能會采用以下兩種做法:一是前文所述的碳關稅,但該措施的違法之處顯而易見,包括違反了WTO體制內的最惠國待遇、對發展中國家的特殊與差別待遇、《聯合國氣候變化框架公約》所確立的“共同而有區別責任”等重要法律原則,①關于碳關稅的違法性分析,可參見黃志雄:“國際貿易新課題:邊境碳調節措施與中國的對策”,《中國軟科學》,2010年,第1期,第3-5頁;苑路佳:“WTO框架下‘碳關稅’條款芻議”,《法學雜志》,2010年,第8期,第139-142頁;梁詠:“WTO框架下碳關稅可能引致的貿易爭端與解決”,《法學》,2010年,第7期,第76-84頁。因此實施該手段的法律風險極大,很可能會引發來自WTO成員(特別是發展中成員)的訴訟浪潮和貿易報復。近期內發達國家采用碳關稅的政治基礎基本沒有,②奧巴馬政府明確反對《美國清潔能源與安全法案》中包含的“碳關稅”條款,認為可以通過其他辦法來解決“非公平競爭問題”,因此該條款獲得本屆總統簽署的可能性極小。歐盟內部(包括歐委會)目前對是否開征碳關稅也有巨大爭議。ICTSD,“Obama Criticizes theBorder TaxAdjustments in House Climate Bill”,http://ictsd.org/i/news/bridgesweekly/49962/.(上網時間:2010年10月25日)況且實施碳關稅所遇到的技術復雜和成本高昂問題也令人望而卻步;二是已經建立比較完善的碳排放交易體制的進口國可能會向國內企業免費分配(而不是有償拍賣)特定數量的排放配額,以抵消相對應的外國產品的競爭優勢。這無疑是一種“競爭到底”的消極手段,同時會影響到進口國所承擔的減排承諾,并進而損害全球溫室氣體削減的正常進度。不過,盡管這對實現《京都議定書》的減排目標是極度不利的,但由于《京都議定書》沒有針對不履行承諾行為建立嚴格的懲罰機制,因此進口國的違約成本較低,真正實施該措施的可能性并不小。無論如何,以單邊措施解決因他國碳排放成本不同帶來的所謂不公平競爭問題,并無助于完成全球溫室氣體的削減目標,何況它還可能導致國際關系的緊張以及可預見的法律訴訟。國際社會需要采取適當的辦法來應對各國在建立國內或區域碳排放交易體制后所面臨的產品國際競爭力問題。

我們對碳關稅的理解不應局限于其貿易保護主義傾向,也不能把碳關稅簡單地解讀為歐美等發達國家為懲罰中國、印度等排放大國的減排力度不夠而專門針對這些國家采取的貿易制裁措施。已經有學者冷靜地指出碳關稅與國內減排政策(碳排放交易體制)之間的密切聯系:“碳關稅并非是一項額外的獨立的懲罰性措施,而是美國作為自己承諾減排的一種配套措施。而對于歐盟的相關政策動議,其基礎是對已經實施的減排政策的補償方案。”③東艷:“全球氣候變化博弈中的碳邊界調節措施研究”,《世界經濟與政治》,2010年,第7期,第80頁。因此,引發碳關稅的根本原因是各國因減排政策不同而導致其企業所承擔的碳排放成本的不同。

全球性碳排放交易機制或碳減排合作機制的建立有助于比較適當、公平地分配各國的碳排放成本,因為在這樣一個統一的全球性交易市場上,各國企業碳排放配額的分配、定價、交易、排放監測與核實等能夠得到統一的安排,最重要的是排放權的定價與交易能夠通過全球性交易平臺和市場機制來完成,從而確保各國企業承擔比較公平的排放成本,因此才有可能從根本上杜絕碳關稅的產生,至少它可以使貿易保護主義者不再有開征碳關稅的借口。

三、構建全球碳排放交易機制的設想

通過國際合作(而非單邊措施)來推進全球溫室氣體的減排和應對氣候變化,是《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》等國際法律文件的基本思路。基于該思路,各國碳排放交易體制之間的逐步協調以及各國減排政策之間的相互合作不但是公平分攤碳排放成本、提高企業減排積極性、避免采用碳關稅等單邊措施的客觀需要,而且還可以有效避免各國采用“以鄰為壑、各自為政”的非合作性減排措施。但在當前缺乏統一的國際協議或安排的情況下,發達國家正通過單方面設立高標準來迫使其他國家采取同等減排力度的氣候變化政策,或迫使后者采用與其相同或相似的減排措施,否則就不接受外國政府所認可的排放許可或減排信用,或開征“碳關稅”。這顯然違背了全球合作應對氣候變化的基本方針,抑制了企業減排的積極性,同時也阻礙了全球溫室氣體減排的合理進程。在這種單邊措施日益盛行、全球合作相對黯淡的背景下,一個全球性的碳交易市場的設立顯得尤為必要。

全球統一的碳排放交易體制的構建應遵循以下基本原則。第一,“共同但有區別的責任”原則。應對氣候變化、避免或減輕人類因氣候變化所遭到的自然災害和生存危機,是世界各國的共同責任,因此作為一個整體,全球溫室氣體的排放量應有所削減。但不同發展程度的國家承擔的減排義務是不同的:目前大氣中主要的溫室氣體是由發達國家在工業化時期排放所致,它們應對氣候變化承擔主要的歷史責任,而且目前發達國家的排放總量和人均排放量都位居世界前列,因此主要的削減義務應由發達國家來履行;而發展中國家的人均排放量相對較低,且面臨消除貧困和發展經濟的迫切任務,在減排的資金和技術方面都存在較大的困難,減排成本也遠高于發達國家,①如果發達國家與發展中國家共同減排,其中發達國家到2020年在2005年基礎上減排30%,發展中國家在正常趨勢水平基礎上減排30%,多數情況下,發展中國家的福利損失都遠高于發達國家,尤以中國、印度等能源密集度高的經濟體的損失最大。參見李向陽:“全球氣候變化規則與世界經濟的發展趨勢”,《國際經濟評論》,2010年,第1期,第26頁。因此目前應該有一定的排放空間,但應盡可能實施減排措施,盡量降低排放增長的速度。《京都議定書》的內容較好地體現了該原則,在第一個減排承諾期(2008-2012年)內并未要求發展中國家承擔減排義務。鑒于此,在未作出國際承諾的情況下,發展中國家并無強制性削減溫室氣體的義務,因此也沒有義務在國內建立碳排放交易體制,發達國家也不得采用碳關稅等單邊措施迫使發展中國家構建與其相對應的減排計劃及碳交易體制。即使將來全球性的碳交易體制得以構建,發展中國家也仍應得到特殊與差別待遇,例如不得強制發展中國家的所有排放者都參加該市場,或強制發展中國家的出口企業以全球統一定價來購買排放許可,否則就剝奪了發展中國家基于差別待遇的發展權利。“共同但有區別的責任”原則可以體現為對發展中國家碳排放指標的特殊分配機制、對交易主體和客體的特殊安排、對發展中國家企業的交易補償基金、對發展中國家中小出口企業的排放豁免等。

第二,強制性與自愿性碳排放交易市場并行發展原則。強制性交易體制是由承擔強制性國際減排義務的政府所構建的,由政府向企業分配所有的排放配額,配額的申請、審核、交易等環節由法律加以強制性規定,處于政府的嚴格管制之下,并可在市場上自由流通,其目的是滿足《京都議定書》所規定的減排義務或本區域制定的強制性減排目標。最典型的強制性交易體制是歐盟碳交易體制。自愿性交易體制則是由會員企業或單位基于市場營銷、社會責任、品牌建設等考慮自發形成的,由會員單位自主管理排放配額的申請、審核、交易和核證等環節。如美國芝加哥氣候交易所(Chicago Cl imate Exchange)實行自愿參與機制,交易所由會員設計和管理,形成了自己的一套交易制度安排體系。截止2010年10月,芝加哥氣候交易所的會員單位已有450個,主要是來自能源、化工、環保、汽車、交通運輸、農業、IT等行業的企業,例如勞斯萊斯、福特、杜邦、摩托羅拉等著名跨國公司。同時,該交易所的會員還涵蓋了美國華盛頓州金縣(King County)、芝加哥市、澳大利亞墨爾本市等地方政府、公共機構以及密歇根州立大學、明尼蘇達大學等著名高校。交易所的減排成效十分顯著,自2003年以來,通過碳排放交易已經累計減排近7億噸二氧化碳,相當于每年減少1.4億輛汽車的排放量。所涉及的地域也十分廣泛,包括美國50個州、加拿大的8個省以及其他16個國家。②根據芝加哥氣候交易所官方網站提供的資料整理。See http://www.chicagoclimatex.com.(上網時間:2010年11月8日)盡管強制性碳排放交易的著眼點就是溫室氣體減排,因此與自愿性交易市場相比,前者的減排效應更加明顯和可靠,而且目前強制性交易市場的金額在全球溫室氣體排放交易市場中也占統治地位,但不容否認的是自愿性交易市場的發展潛力極大,特別是它天然地具有跨國性與開放性,突破了國家地域的限制,在參與交易的主體、可交易項目的創設和管理機制上也有相當的靈活性,不受國際協議和國際談判的約束,因此在當前國際氣候變化談判受阻、強制性交易市場發展遇挫的背景下,應是全球性碳交易市場的發展重點。鑒于此,在今后一段時間內,國際社會應堅持強制性交易體制與自愿性交易體制并行發展的原則,并通過后者的發展來積累經驗和完善市場管理機制,為強制性交易體制的發展輸入足夠的動力。

第三,逐步推進、分階段實施原則。盡管國際社會已經意識到碳排放權交易體制之間相互協調的重要性,但由于排放權交易涉及國家或區域的現實利益,各國或各區域都是基于自身利益進行的排放權交易立法,從而導致彼此之間很少有兼容性,具體表現為排放權交易的限額、客體、所涉行業范圍、彈性程度(如能否將在第一階段未使用的排放權指標轉到下一個階段使用)等方面存在較大差異。①韓良:“國際溫室氣體減排立法比較研究”,《比較法研究》,2010年,第4期,第108頁。國外學者也認為,目前歐盟的配額定價要高于美國計劃的定價,參與國際交易的美國排放者將要支付更高的價格,而且美國所設想的碳排放交易機制的適用范圍比歐盟更廣。這意味著美國排放者對美國與歐盟之間的跨國性交易體制將會持有更多的反對意見。②James Chapman,“Linking aUnited States Greenhouse GasCap-and Trade System and the European Union’s Emission Trading Scheme”,Ve rmont Journal of EnvironmentLaw,Fall 2009,p.48.鑒于此,全球性碳排放交易市場的建立不可能一蹴而就,需要逐步、分階段地建立:首先鼓勵部分發達國家之間率先實現碳交易體制的合作。可以目前最為成熟的歐盟碳交易體制為基礎,總結其成功經驗,鼓勵日本、澳大利亞、新西蘭等已建立的全國性或地方性交易市場在排放配額的分配、適用范圍、定價、核查等方面與歐盟進行協商,分階段逐步實現相互融合;在此基礎上,幫助部分發展中國家建立全國性或地方性的碳交易體制,并通過資金、技術等方面的援助,按照“共同但有區別的責任”原則,在給予差別待遇的前提下鼓勵發展中國家與發達國家實現銜接;最終,在條件成熟時,實現統一的由主要發展中國家和發達國家普遍參加的全球范圍內的碳排放權交易。

全球性碳排放交易市場的核心管理機制大致涉及以下幾個方面。一是合理分配碳排放配額。排放配額的分配是排放權交易的前提和基礎。各國通過談判確定下一階段的減排目標后,在國際排放交易主管機構的主持下,確定各國的排放配額總量。排放配額的分配應堅持“共同但有區別的責任”原則及可持續發展原則,根據溫室氣體排放的累積率和各國的貢獻率以及經濟承受力綜合考量。特別是發展中國家由于尚處于工業化時期及相應的碳排放高峰期,不可能承擔與發達國家一樣的減排任務,因此即使參與全球性碳排放交易,在分配排放配額的總量時也應獲得適當的傾斜。在此基礎上,各國應按基本統一的標準向其排放實體分配配額。在全球碳排放交易市場建設初期,政府可以向企業免費分配一定比例的配額,其余部分采用有償分配方式,并逐步減少免費分配的比例,最終實現排放權的完全有償分配。同時,政府應主要根據企業的生產能力和能耗量為標準來分配每個企業的排放配額,并根據各企業的減排承諾進度和實際減排能力逐步減少其排放配額。

二是適當確定碳排放配額的交易主體(參與交易的排放實體)與客體(可交易的項目范圍)。在建設全球碳交易市場的初期,為確保該交易體制的可接受度,排放交易的主體范圍不宜過寬,應局限于生產過程排放一定數量的二氧化碳的工業實體,因此僅涉及少數對排放有重大影響的行業,主要包括能源、有色金屬、建材、造紙等排放大戶。嗣后可根據情況發展將交易機制逐步擴展到其他溫室氣體種類和其他產業部門。考慮到降低市場管理成本和確保市場有效運轉的需要,可交易的項目范圍也不宜過寬,初期應局限于企業通過在本國采用節能減排技術后所獲得的多余排放許可,以及企業通過清潔發展機制項目所獲得的減排信用,嗣后再逐步擴展可交易對象的范圍。同時,企業從市場上購買的排放配額可用于抵消實際排放量的比例應逐步縮小。碳排放交易的最終目標是為了推進溫室氣體的減排而不是讓參與企業只要付費就可以污染,因此應適當限制可購買的排放指標的比例。

三是理性構建碳排放配額的定價機制,以防止碳交易市場的價格過度波動。總體上應允許市場機制在定價過程中發揮基礎性作用,由買賣雙方經過相互博弈來決定價格。但是,完全聽任市場來決定價格是危險的,因為排放權的定價不僅直接影響到參與企業的減排意愿和減排動力,而且還關乎在全球范圍內公平分攤排放成本,影響參與企業在國際上的競爭力:價格過低,參與企業的減排動力必然受到抑制;價格過高,則將增加購買排放配額企業的負擔,同時造成“只有有錢人才可污染”的客觀事實,對來自發展中國家的企業十分不利。況且,高額的市場價格還容易激發市場投機行為,在增加交易金額的同時對削減溫室氣體排放的幫助卻不大。基于此,交易主管機構應綜合考慮現有市場的交易價格以及各國的可接受度,合理確定交易價格的上限和下限。

四是設立全球性碳排放交易補償基金,以便適當降低發展中國家企業因參與排放配額交易而付出的成本。這是吸引發展中國家參與全球性碳排放交易機制、承擔相應排放成本的關鍵步驟。為了提高發展中國家的溫室氣體減排能力和增強國際合作應對氣候變化的普遍性,國際社會已經制定了發達國家向發展中國家提供資金援助的重要機制。2009年底通過的《哥本哈根協議》在發展中國家普遍關心的資金問題上做出了具體規定,發達國家明確將在2010-2012年間向發展中國家提供300億美元資金,并承諾到2020年每年提供1000億美元。以上資金可考慮部分用于設立碳減排交易補償基金。具體來講,國際社會應根據發達國家的碳排放總量和人均排放量來確定其在碳減排交易補償基金中所占的適當比例。該基金的資金直接來源于發達國家企業在購買排放指標時向其政府支付的價款,并直接用于補償發展中國家企業參與全球碳交易市場而遭受的損失。這等于是通過政府補償方式來確保發展中國家與發達國家企業在統一的交易平臺和市場上展開競爭,同時又不違反“共同但有區別的責任”原則。發展中國家企業可根據其購買碳排放配額的交易金額和實際減排效果向主管機構申請獲得一定金額的補償。

四、結語:對中國的政策建議

盡管中國目前尚未承擔強制性的溫室氣體減排義務,但隨著經濟的高速發展,中國能源消耗和溫室氣體排放的總量和人均量都在不斷提升,必將面臨更大的國際壓力,事實上國際減排體制應約束包括中國在內的發展中大國的觀點正日漸成為世界上不少國家的共識。因此,在后京都時代,強制性的溫室氣體減排義務離中國并不十分遙遠,采取穩定有效的減排政策已迫在眉睫。2009年底,中國政府主動發布了與其他發展中國家相似的碳強度減排(而非碳排放的總量控制與削減)行動目標,即到2020年,其單位GDP二氧化碳的排放量將比2005年下降40%-45%,并將其作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃中。

碳強度減排計劃固然“是發展中國家特別是碳排放大國將國際減排責任同其發展權利相結合的一種比較理想的漸進式減排方案”①韓良:“國際溫室氣體減排立法比較研究”,《比較法研究》,2010年第4期,第102頁。,但實現該目標的具體實施措施更為重要和急迫,而這些措施迄今還沒有完整出臺。碳關稅的提出和熱議已經向我們發出了警示,那就是,對于其他國家已經或將要采取的減排措施以及已經或將要建立的區域性或全球性碳交易體制,我們不能熟視無睹,而是應對其可能產生的外部影響作出全面的分析與預測,及時做好應對的準備;在確立具體減排措施時,應考慮到與其他國家的可協調性與兼容性,以確保減排措施在國際合作中有較強的可接受度,提高減排的有效性。

鑒于碳排放交易機制是目前國際通行的減排措施,而且中央已經把碳排放交易市場作為削減溫室氣體排放的政策考慮之一,②2010年10月18日中共第十五屆七中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確指出,應“逐步建立碳排放交易市場”,作為應對氣候變化、有效控制溫室氣體排放的重要舉措。可以預見,建立地方性的碳排放交易體制必將成為決策者的重要考慮。本文建議,在條件比較成熟、經濟相對發達的地區(如排污權交易方面取得重大突破和成效的浙江省嘉興市),按“限額與貿易”的通行做法,可試點運行碳排放交易制度;先期運行的地區甚至還可考慮率先與歐盟等發達國家開展合作,構建統一的交易市場。

總之,在承擔強制性減排法律義務之前,我們仍應在發展經濟的同時主動開始實施適當的、符合國際慣例、且將來能與其他國家實現相互銜接的實質性減排政策。