中東歐入盟與歐盟的變化

王 莉 樊春菊 李 俊

2004年,波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、立陶宛、拉脫維亞等8個中東歐國家與塞浦路斯、馬耳他一起加入歐盟;2007年,羅馬尼亞、保加利亞兩國入盟。這使歐盟的規模空前擴大,成員國數從15個驟增至27個,人口也從近4億增長到近5億。中東歐國家由于自身的地緣、經濟特性與利益訴求,其入盟必然對歐盟的內外政策及自身發展產生深遠影響。本文擬重點就中東歐10國入盟以來在歐盟政治、經濟、外交等領域產生的作用與影響進行評析。

一、歐盟外交更趨多元化

中東歐入盟對歐盟外交的影響最直接,也最顯著。由于東西歐在地緣和歷史上的差異性,中東歐入盟使歐盟外交更加多元化,尤其使原本一體化程度就較低的歐盟共同外交領域的決策更趨復雜化。這主要表現在以下三個方面。

第一,壯大了歐盟內的“跨大西洋”派力量,為歐洲的“跨大西洋主義”增添了新內涵。大多數中東歐國家基于歷史、地緣及國力等原因,視俄羅斯為最大潛在安全威脅,視美國為國家安全的主要保障和平衡“老歐洲”的重要力量。冷戰結束以來,中東歐國家一直是美國堅定而忠實的盟友,特別在伊拉克戰爭中,它們不顧法、德等西歐大國反對,堅持出兵伊拉克,被稱為“新歐洲”、美國在歐洲的“特洛伊木馬”。后由于美對其“挺美”行動未給予足夠回報,并對它們有所冷落,這些國家產生被美“拋棄”的“戰略焦慮”①Jakub Grygiel,“A Collision of Rhetoric U.S.Interests in Central Europe”,1 February 2010,http://www.cepa.org/ced/view.aspx?record_id=218.(上網時間:2010年3月6日),親美熱情有所降溫。但總體看,由于俄內外政策趨勢不明朗,歐盟共同防務能力難以很快提升,中東歐在歐盟向巴爾干擴展、與東部鄰國關系等諸多攸關自身安全利益的問題上,仍需美國的關鍵性支持。在接收關塔那摩囚犯、向阿富汗增兵、配合美國新反導計劃等議題上,中東歐對美政策回應仍十分積極。2009年底,奧巴馬政府剛剛宣布在歐洲部署新反導系統計劃時,羅、保、波、捷就不同程度地表達了參與意愿,與持謹慎態度的西歐大國再次發生分歧。2010年7月初,波與美簽署反導新協議,美“標準3型”導彈攔截系統將于2015-2018年間完成在波部署。7月底,捷新總理內恰斯上任第三天即表示,將于2011年在捷境內建立捷美聯合“反導防御中心”。①Matej Hruska,“US missile defence early warning site to be built in Czech Republic”,30 July 2010,http://euobserver.com/9/30568.(上網時間:2010年8月5日)這充分表明,中東歐在歐盟內充當美國“機制性盟友”的意愿依然強烈,是歐盟內“跨大西洋”派的新生力量。但應當指出的是,“新歐洲”與“老歐洲”的“跨大西洋主義”內涵不盡相同,前者多著眼于尋求美國的安全庇護,故對美政策妥協性較強,而后者更強調新時期“跨大西洋合作”的平等性及共同應對全球化挑戰和“非西方”崛起的重要性。

第二,增強了歐盟內的“疑俄”派力量,促使歐盟對俄立場趨于“平衡”。長期以來,法、德等老成員國淡化俄對歐洲的安全威脅,更多強調歐俄共同利益,主張強化與俄務實合作。中東歐國家則基于歷史與地緣原因,“疑俄”情結較深,對俄的防范與戒備心理較重。如在能源問題上,中東歐對俄依賴程度很深,斯洛伐克98%、捷克77.6%、匈牙利60%以及波蘭48.15%的天然氣從俄進口,②“Russia in the European energy sector”,W ikipedia,14 August 2010,http://en.wikipedia.org/wiki/Russia_in_the_European_energy_sector.(上網時間:2010年9月6日)它們對俄欲以能源為杠桿“重返中東歐”的企圖十分警惕,力推歐盟能源安全建設,對老成員國與俄“無原則”修好頗為不滿。歐盟曾期待中東歐入盟后能在歐俄關系中發揮“紐帶”作用,但事實上,由于新老成員國在對俄政策問題上常常互相指責,中東歐諷刺西歐成員國是俄方的調解人,老成員則指責新成員對俄過度懷有敵意,歐盟內部對俄立場分化明顯,形成對俄統一立場愈發困難。2006-2007年間,反俄情緒最強烈的波、立兩國,先后阻撓歐盟啟動與俄新伙伴關系協議談判。

近年來內外形勢的發展變化促使歐盟醞釀調整對俄政策。一方面,“俄烏斗氣”、俄格沖突等事件使法、德等國對俄戰略憂慮有所增大,“中東歐立場”在歐盟內得到更多認同;另一方面,在美俄“重啟合作”的背景下,一直在大國夾縫中求生存的中東歐意識到,其劇變后長期奉行的“疏俄”、“排俄”政策已不合時宜。以波蘭為代表的中東歐國家,近期開始較積極地緩和與俄關系。這樣,新形勢下歐盟新老成員國對俄立場有所趨近,原有分歧有所彌合,加之波、捷等國的積極運作,當前歐盟與俄交往呈現“平衡化”趨勢——合作與遏制并重、兼顧東西歐利益、兼顧“價值觀”與“經濟效益”。具體表現為:歐盟一面支持擴展與穩定對俄能源合作,一面鼓勵開辟繞開俄的新能源管道建設;一邊倡議與俄合作解決特蘭西瓦尼亞、納戈爾諾-卡拉巴赫等共同鄰國地帶“凍結的沖突”,一邊啟動“東部伙伴關系計劃”,極力弱化俄在“前蘇空間”的影響力。2010年6月初,歐俄峰會正式啟動“現代化伙伴關系倡議”,歐盟一方面強調支持俄現代化建設,共同打造歐俄“現代化盟友關系”,一方面強調俄必須建立“平衡的民主和法制基礎”。③Council of European Union,“Joint Statement on the Partnership for Modernisation”,EU-Russia Summit,1 June 2010,http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/114747.pdf.(上網時間:2010年6月6日)

第三,使歐盟東部鄰國政策得到強化。加強歐盟東部鄰國政策建設,是中東歐入盟后的外交優先目標,也是其對歐盟外交影響最直接的一個領域。其主要目的是改善自身地緣安全環境。正如羅馬尼亞官方聲明所稱,歐洲東部鄰國政策是“我們所能用來在鄰國地區推進自己安全政策的重要工具”。④“EU-27 revisited:discourses and debates on European integration after the convention and big bang enlargement,Summarisingmajor trends of eight EU-27 Watch issues”,Edited by the Institut fuer Eropaische Politik(IEP),Berlin,May 2009,http://www.sfpa.sk/dokumenty/projekty/117.(上網時間:2010年6月3日)中東歐努力促成了歐盟東部鄰國政策的建立與強化,并使歐盟大周邊外交在南部與東部地區間取得了相對平衡。其作用主要體現在兩方面。一是在中東歐的推動下,歐盟加大了對東部鄰國“民主化”進程的干預力度。如2004年底烏克蘭“橙色革命”發生后,時任波蘭總統克瓦希涅夫斯基、立陶宛總統阿達姆庫斯與歐盟共同外交與安全政策高級代表索拉納一道前往斡旋,使烏局勢一度朝著歐美所希望的方向發展。在此前,歐盟對是否干預烏等東方鄰國的事務猶豫不決,正是波等國的推動,才使歐盟態度逐漸明朗化。此后,歐盟逐步強化了對烏克蘭、白俄羅斯等鄰國“民主化”及改革進程的支持與干預力度。二是中東歐催生了歐盟的“東部伙伴關系計劃”。在推行大周邊外交時,歐盟不同成員國具有不同的地緣偏好。法、意、西等國重視與中東、北非等南部鄰國合作的“巴塞羅那進程”(后改為地中海聯盟),德、奧等國則注重加強與東部鄰國關系。中東歐入盟后,促使歐盟“東進”戰略走向縱深,特別是由波蘭和瑞典共同倡議的“東部伙伴關系計劃”于2009年正式啟動,使歐盟加強了與烏克蘭、白俄羅斯、格魯吉亞、摩爾多瓦、亞美尼亞和阿塞拜疆6個東部鄰國的關系,全面開展與其在政治、經濟、能源、人文等領域的合作。

二、歐盟經濟增添活力

中東歐人口占歐盟總人口的21%,但GDP僅占歐盟總量的7%,因此,僅從經濟總量看,中東歐入盟對歐盟經濟在全球所占份額的貢獻率微乎其微。但是,中東歐入盟后,其經濟保持高速增長勢頭。據統計,2004年至2008年間,12個新入盟國家(包括馬耳他、塞浦路斯)經濟年均增長5.5%,高于歐盟老成員國2.25%的增速,①European Commission,“Five years of an enlarged EU——economic achievments and challenges”,Jan.2009,http://ec.europa.eu/enlargement/5years/documents/impact/publication14078_en.pdf.(上網時間:2009年5月8日)這為歐盟經濟發展注入了活力,老成員國經濟也不同程度地從中獲益。歐盟委員會的研究報告顯示,在歐盟原15國中,對新成員國直接投資額較大、與新成員國貿易額增幅大的國家,其人均GDP的增速也相對較快。②European Commission,“Five years of an enlarged EU——economic achievments and challenges”,Jan.2009,http://ec.europa.eu/enlargement/5years/documents/impact/publication14078_en.pdf.(上網時間:2009年5月8日)中東歐入盟還促進了歐盟內部市場更明確的專業化分工與協作,推動老成員國改革社會保障體系,有助于歐盟更好地應對全球化挑戰。

在貿易方面,中東歐入盟促進了西歐國家的貿易增長,并減緩了歐盟外貿占全球份額的下降幅度。歐盟15個老成員國向新成員國出口所占比重由1999年的4.75%增至2007年的7.5%。2004-2007年間,歐盟原15國間的出口僅增長20.7%,而其對中東歐10國的平均出口額卻增長了84.2%。同期,由于中國和印度在世界市場中份額的持續上升,歐盟總出口額占世界出口總額的比重則由18%降至16.8%。③European Commission,“Five years of an enlarged EU——economic achievments and challenges”,Jan.2009,http://ec.europa.eu/enlargement/5years/documents/impact/publication14078_en.pdf.(上網時間:2009年5月8日)與之相對應,2007年歐盟新成員國的國際貿易額在全球所占份額較1999年翻了一番,達到4%,這在一定程度上減緩了歐盟整體占世界市場份額的下降幅度。

另外,擁有27個成員國的歐盟大市場對外部世界的吸引力日益增加。近年來,東盟、新加坡、印度、烏克蘭等國家或地區先后與歐盟開啟了建立自貿區的談判進程。2009年底,歐盟與韓國達成自由貿易協定。這是歐盟有史以來簽署的“最雄心勃勃的”自貿協定,它將大大消除歐韓之間的關稅和非關稅貿易壁壘。據歐盟公布的材料顯示,歐韓將在未來5年內消除98.7%的工農業貿易稅,由此將為歐盟帶來價值190億歐元的服務與貨物出口額。④“Free Trade Agreement with South Korea”,Oct.2009,http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/09/452&format=HT ML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.(上網時間:2009年11月6日)

在投資方面,中東歐入盟加速了歐盟內部專業化生產重組,有利于提升歐盟整體經濟競爭力。歐盟老成員國充分利用內部市場的一體化優勢及新成員國的成本優勢,如低價優質的技術勞動力、相似的法律與制度、便利的地理條件等,向中東歐大舉投資。歐盟統計局數據顯示,2004年15個老成員國對10個新成員國的直接投資比2003年增長了2.6倍,達到183億歐元;2005年增長了77%,達到324億歐元。⑤中國駐歐盟使團經商參處:“歐盟老成員對新成員投資飛速增長”,http://eu.mofcom.gov.cn/aarticle/jmxw/200709/20070905066017.html.(上網時間:2010年8月8日)到2006年底,歐盟15國對12個新成員國的直接投資總額已達2731億歐元,占其對外直接投資總額的9%。⑥European Commission,“Five years of an enlarged EU——economic achievments and challenges”,Jan.2009,http://ec.europa.eu/enlargement/5years/documents/impact/publication14078_en.pdf.(上網時間:2009年5月8日)

歐盟內部直接投資的快速增長促進了新老成員國之間勞動力分工的深化及企業專業化重組的深入推進,為老成員國提升經濟競爭力,應對全球新興市場挑戰提供了重要途徑。這突出表現在東西歐產業尤其是汽車制造業的高度融合上。2000-2007年間,大眾、菲亞特、標致等西歐汽車制造商在中東歐的產量翻了兩番。①Katinka Barysch,“New Europe and the Economic Crisis”,February 2009,http://www.cer.org.uk/pdf/bnote_new_europe_feb09.pdf.(上網時間:2009年2月7日)從短期看,老成員國為產業在歐盟內的轉移付出了一定代價,如失業率上升等,但從長期看,產業重組有助于提高歐盟企業的國際競爭力,促進歐盟整體經濟發展。

在勞動力內部流動問題上,中東歐入盟帶來的影響總體利大于弊。2004年歐盟東擴時,老成員國因擔心新成員國勞動力大量涌入對本國勞動力市場造成巨大沖擊,大多采取了內部保護措施,除英國、愛爾蘭與瑞典外,其他老成員國均為完全開放本國勞動力市場設立了2-7年的過渡期。從當前情況看,老成員國的擔憂并未成為現實。中東歐勞動力的主要流入地是英國,英國接納了流入西歐的中東歐勞動力總量的1/3,西班牙接納了18%、愛爾蘭為10%;中東歐勞動力在西歐各國勞動力市場上的比重均在1%以下,只有愛爾蘭一國達到5%。②European Commission,“Five years of an enlarged EU——economic achievments and challenges”,Jan.2009,http://ec.europa.eu/enlargement/5years/documents/impact/publication14078_en.pdf.(上網時間:2009年5月8日)盡管涌入的勞動力使部分西歐國家的勞動力市場發生一定波動,也帶來了移民犯罪等社會問題,但總體作用較為積極,一定程度上滿足了日益老齡化的西歐國家對勞動力的需求,特別是緩解了老成員國在建筑和服務業的勞動力需求瓶頸。據歐盟委員會2008年報告顯示,歐盟首次東擴后,勞動力內部流動使原歐盟15國GDP增加了0.27%,相當于增加了總計300億歐元的收益。③European Commission,“Five years of an enlarged EU——economic achievments and challenges”,Jan.2009,http://ec.europa.eu/enlargement/5years/documents/impact/publication14078_en.pdf.(上網時間:2009年5月8日)

從金融業角度看,歐盟老成員國銀行是東西歐金融一體化進程中的最大贏家。在中東歐入盟進程中,東西歐金融快速實現了一體化,實力雄厚的西歐金融企業在中東歐地區大舉拓展業務,實現了盈利擴大化與便利化,并大幅降低了投資成本。2008年,除斯洛文尼亞銀行部門的外資比重僅為30%外,中東歐其他國家這一占比均在55%-98%之間。④孔田平:“試論國際金融危機對中東歐國家的影響”,《俄羅斯東歐中亞研究》,2009年,第4期,第30頁。在中東歐國家總量達1.5萬多億美元的外債中,3/4來自西歐。另一方面,東西歐金融融合進程也將雙方利益緊緊捆綁在一起,一榮俱榮、一損俱損。如奧地利是向中東歐國家提供貸款最多的西歐國家,總額高達2240億歐元,相當于奧國內生產總值的78%。2008年,奧兩大商業銀行奧地利第一銀行和中央合作銀行的利潤中來自中東歐的比例分別達2/3和80%。2009年初中東歐信貸危機爆發,這兩家銀行的股票價格從其峰值下跌了85%。⑤中國駐奧地利經商參贊處:“奧地利面臨的中東歐風險”,http://at.mofcom.gov.cn/aarticle/ztdy/200905/20090506245139.html.(上網時間:2009年5月7日)與此同時,奧地利主權信用和銀行信用的風險均大幅上升。西歐國家為避免由此引發連鎖反應,在自身經濟困難重重的境遇下,不得不出資救助中東歐。世界銀行、歐洲復興與開發銀行、歐洲投資銀行聯手推出了245億歐元、覆蓋所有中東歐國家的金融援助計劃。⑥方祥生:“世行和歐洲銀行245億歐元救東歐”,《光明日報》,2009年3月1日。歐盟還要求成員國對銀行采取支持措施時,不能附加條件限制它們在中東歐分支機構的活動。⑦European Council,“Joint Press Lines of Formal Meeting of Heads of State or Government of 1 March 2009”,http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/misc/106390.pdf.(上網時間:2009年4月2日)多數西歐國家母銀行還作出了不從中東歐地區撤資的保證。

三、歐盟調整擴大戰略

中東歐入盟之際,正值全球化深化之時,諸多西歐國家經濟增長乏力,競爭力下降,國內社會矛盾突出,結構改革壓力加重。西歐民眾將上述問題歸咎于歐盟東擴。2005年法國、荷蘭公民先后公投否決歐盟憲法,很大程度上就緣于對歐盟東擴的不滿。2004-2006年,老成員國公眾對歐盟擴大的支持率持續下降,其中奧地利公眾的看法最為負面,支持率僅為25%-27%。⑧Michael Emerson,Senem Aydin,Julia De Clerck-Sachsse and Gergana Noutcheva,“Justwhat is this‘absorption capacity’of the European Union?”September,2006,http://www.ceps.eu/system/files/book/2009/08/1381.pdf.(上網時間:2009年12月5日)由于要求“叫停”擴大的聲音不斷增強,“擴大疲勞癥”日益蔓延,歐盟不得不對其擴大戰略作出調整。

歐盟擴大政策最重要的調整,是把以前單方面注重候選國的達標能力,轉變為兼顧自身的吸納與融合能力,以此大幅延緩擴大步伐。20世紀90年代初,歐盟推出入盟“哥本哈根標準”,即候選國須實現民主和法治、市場經濟運作良好、滿足與成員國義務相關的要求等,這是當時候選國能否加入歐盟的唯一評判標準。2005年底出臺的“歐盟擴大戰略文件”首次將歐盟“吸納能力”與擴大進程掛鉤。①Commission of the European Communities,“2005 enlargement strategy paper”,Brussels,9 November 2005,http://www.mfa.gov.tr/data/AB/2005_enlarge.PDF.(上網時間:2005年12月5日)按照時任歐盟輪值主席國奧地利總理許塞爾的定義,歐盟的“吸納能力”是指“歐盟在尊重機構間平衡和有限預算的基礎上,良好行動、決策及落實共同政策的能力”。2006年6月,法國總統希拉克撰文強調,“擴大只有在可控范圍并得到更好理解的情況下才能繼續”,他將歐盟的“吸納能力”定義為“機構、財政與政治能力”。②“EU-27 revisited:discourses and debates on European integration after the convention and big bang enlargement,Summarisingmajor trends of eight EU-27 Watch issues”,Edited by the Institut fuer Eropaische Politik(IEP),Berlin,May 2009,http://www.sfpa.sk/dokumenty/projekty/117.(上網時間:2010年6月8日)德國“執政聯盟黨協定”宣稱:“慎重的擴大政策,不應對歐盟吸收新成員的能力造成過重的負擔,而應有利于我們大陸的和平與穩定。”該協定在歐盟吸納土耳其問題上尤其突出強調了“吸納能力”的重要性。③“Coalition Agreement,Section IX,Germany as a Responsible Partner in Europe and the World”,Jan,2006,http://www.bundesregierung.de/Content/EN/Artikel/2006/01/2006-01-24-ix-germany-as-a-responsible-partner-in-europe-and-the-world.html.(上網時間:2006年3月9日)在法、德等國壓力下,歐委會2006年底提出的歐盟未來擴大新戰略將“吸納能力”修改為“融合能力”,強調接納新成員將視歐盟自身的“融合能力”而定,即歐盟未來擴大需同時滿足三個條件:一是候選國嚴格履行入盟條件;二是擴大需顧及歐盟自身健康發展;三是需取得歐洲民眾的理解與支持。④Commission of the European Communities,“Enlargement Strategy andMain Challenges 2006-2007”,Brussels,Nov.2006,http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2006/Nov/com_649_strategy_paper_en.pdf.(上網時間:2006年11月8日)“融合能力”的提出,使歐盟擴大進程具有了雙向性,不僅要觀察候選國的達標問題,也需考慮歐盟的“消化”能力問題,其實質是借此附加隱形標準,對土耳其等國入盟設置新障礙。

與此同時,歐盟嚴格了對候選國的“達標質量”管理。與2004年吸納第一批新成員的要求相比,歐盟對羅、保兩國的入盟要求更為嚴格。2006年底,歐盟雖同意羅、保如期于2007年初入盟,但預設了嚴格的附加條款,要求兩國入盟后,必須在反腐、司法等領域繼續改革,否則,歐盟將凍結對兩國發放農業和地區發展補貼。歐盟還計劃在未來擴大時,對每個入盟談判章節的開啟與結束設立基準,欲借此表明,“保持(歐盟)列車運行正常、安全和舒適比快速更重要”⑤European Commission,“Five years of an enlarged EU——economic achievments and challenges”,Jan.2009,http://ec.europa.eu/enlargement/5years/documents/impact/publication14078_en.pdf.(上網時間:2009年5月8日)。

另外,歐盟憲法危機發生后,擴大進程陷于停滯,歐盟十分擔心東部鄰國因失去“入盟前景”而對其產生離心傾向,遂考慮以強化的鄰國政策替代原有的擴大政策,嘗試賦予東部國家相當于“準成員國”的“新鄰居”地位。2009年“東部伙伴關系計劃”正式啟動,即是歐盟調整擴大戰略的最新和最重要的動向。

在巴爾干國家入盟問題上,歐盟調整擴大戰略后,盡管給予了巴爾干國家“中長期入盟前景”,但明顯提高了這些國家的入盟標準,其入盟進程因此延緩。中東歐國家出于對“巴爾干火藥桶”的歷史記憶,以及與該地區緊密的地緣、安全、經濟、文化聯系,對巴爾干的穩定非常重視,對該地區局勢變化及其走向十分關注,希望該地區將來成為歐盟的一部分,以實現整個歐洲大陸的統一和穩定。中東歐成員國在歐盟內部氣氛對推進擴大議程十分不利的情況下逆勢而上,積極從兩方面入手對歐盟在西巴爾干的擴大進程施加影響。一方面,力促歐盟明確西巴爾干國家的“入盟前景”。2005年后,歐盟內部“擴大疲勞癥”持續蔓延,中東歐內部特別是波、捷、斯(洛伐克)、匈四國組成的維謝格拉德集團頻繁協調立場,并將奧地利、意大利等支持擴大的老成員國拉入陣營,合力強化對歐盟影響。斯洛文尼亞和捷克在擔任歐盟輪值主席國期間,出于“私心”,均將推動巴爾干入盟列入優先議程。另一方面,主動向西巴爾干國家傳授入盟“實戰經驗”,助其推動各領域的改革,為其“達標”努力提供實際支持和幫助。此外,中東歐國家還積極參與國際組織和歐盟在巴爾干地區的維和與維穩使命,促使該地區穩定,以滿足歐盟提出的基本要求。僅匈牙利一國就派遣了600名士兵參與西巴爾干的維和行動,約50名官員參與了歐盟在科索沃的“法制推廣行動”。其他中東歐國家均在該地派駐了不同數量的軍隊和警察。在中東歐國家的積極推動下,西巴爾干各國均擁有了比較明朗的“入盟前景”,各國均已進入歐盟的擴大軌道,并取得不同程度的進展。其中克羅地亞是入盟步伐最快的國家,目前與歐盟的入盟談判接近尾聲,輿論普遍認為,其有望于2012年左右加入歐盟。馬其頓已經獲得入盟候選國地位,其余西巴爾干國家也均與歐盟簽署了《穩定與聯系協定》。

四、歐盟深化政治一體化

歐盟政治一體化是一個與自身發展相適應的進程。歐盟近年最大的政治改革并非始于中東歐入盟,但與歐盟東擴預期密切相關。實際上,歐盟決定接納中東歐國家為成員國后,其政治改革就已經啟動。早在2000年底,為了順利東擴,避免因成員國數量激增導致歐盟機構“癱瘓”,歐盟制定了《尼斯條約》,對歐盟機構和決策機制進行了初步改革。2001年底,為進一步應對東擴需要,歐盟啟動了持續數年的制憲會議,對歐盟機構發展作出新的法律修訂。歐盟第一次東擴后不久,即于2004年中通過了歐盟首部憲法的最后文本。因在2005年相繼遭到法國和荷蘭兩國全民公決的否決,歐盟對《尼斯條約》的一些條款進行了修改。2009年12月1日,新的“簡版歐洲憲法”——《里斯本條約》終于生效。條約的許多新內容,如設立歐洲理事會常任主席,取消原有的成員國半年輪值制度,合并歐盟共同外交與安全政策高級代表和歐盟委員會外交委員的職能,擴大“雙重多數表決制”范圍,歐盟委員會人數從每個成員國委任一名委員減少到成員國總數的2/3,等等,就是為確保擴大的歐盟能夠正常運行,甚至提高運作效率。

在歐盟制憲過程中,中東歐國家發揮了積極作用。早在2001年,中東歐入盟候選國受邀派代表參與了歐盟制憲會議,就歐盟的未來建設提出了自己的看法與建議。入盟后,多數中東歐國家對歐盟“計劃中”的改革方案持積極態度。其原因一是中東歐各國政黨多數為親歐政黨,支持歐洲一體化,總體贊成歐盟為提高機構運作效率,盡快通過《里斯本條約》。如匈牙利是歐盟內第一個在國內批準《里斯本條約》的國家。二是作為新成員國,其對歐盟內部機構及其運作尚處于熟悉階段,對歐盟層面的決策實踐及游戲規則基本采取“隨大流”態度。波、捷兩國則屬例外,它們受國內政治因素牽制,曾對歐盟批準《里斯本條約》產生過不利影響。波蘭曾在改革歐盟表決機制問題上,堅持自己提議的“平方根表決方案”;捷克總統克勞斯是強烈的“疑歐主義”者,多次遲滯國內批準《里斯本條約》進程,令歐盟十分頭疼。但波、捷作為新成員國,不敢承擔“重挫一體化進程的歷史罪責”,在最后時刻向歐盟作出妥協,批準了《里斯本條約》。與法國和荷蘭公投否決歐盟憲法條約,或者愛爾蘭公投否決《里斯本條約》相比,波、捷兩國對歐盟機構改革的沖擊并不嚴重。歐洲多數專家的研究報告表明,中東歐入盟后,其對歐盟機構的影響比最初預計的要有限得多。①Graham Avery,Anne Faber andAnne Schmidt,“Enlarging the European Union:Effects on the New Member States and the EU”,May 2009,http://www.tepsa.be/Enlarging%20the%20European%20Union.pdf.(上網時間:2010年5月20日)

在微觀層面,10個中東歐國家的加入使歐盟成員國數量劇增,歐盟不得不在內部運作程序與規則方面作出調整。一是歐盟內部運作程序日益“正式化”。如,為提高工作效率,歐盟部長理事會一些原有的不成文規定被“法律化”,即每個成員國代表發言時間受到了較嚴格的限制。二是決策模式日益“非正式化”。利益相近的成員國為在正式會議上快速有效地推銷自己的主張,常常事先進行非正式磋商,統一立場。“會前協商”作為歐盟決策的一個特點,在歐盟擴大后日益被“發揚光大”。如,維謝格拉德集團的捷、波、斯、匈四國就經常在歐盟峰會前舉行“迷你峰會”,就其所致力的某項議題事先統一立場;法、德之間的會前協調及其與其他成員國的預先“私下溝通”也已常態化。這種非正式運行模式,事實上是通過更多的“幕后交易”,亦即通過減少歐盟決策的透明度,來提高其機制的決策效率,這也使得歐盟治理中原有的有效性與民主性矛盾更加突出。

結語

中東歐國家加入歐盟多則僅6年多、少則不到4年的時間,它們對歐盟相關政策及其自身發展產生的影響相當程度上是入盟本身帶來的效應,其主動發揮的作用及對歐盟的影響力仍相當有限。但隨著“盟齡”的增加以及與歐盟融合度的加深,中東歐國家的自信心將不斷提升,在歐盟中主動“發聲”的意愿將日益增強,在歐盟決策過程中,也將從“聆聽者與接受者”向“積極的影響者”轉變。①“Not Your Grandfather’s Eastern Bloc,The EU New Member States asAgenda Setters in the Enlarged European Union”,EuPI-European Polcies Initiative Open Society Institute-Sofia,April 2009,http://www.osf.bg/downloads/File/ComparativePolicyReport_OSI-Sofia_EuPI_28April2009.pdf.(上網時間:2010年7月8日)未來中東歐國家能否、在多大程度上以及將對歐盟產生何種影響,取決于多方面因素。首先取決于這些國家在歐盟中所擁有權力的大小。由于中東歐國家多為中小國,在“里約”時代,它們能夠發揮較大影響的領域,更多是在成員國擁有“一票否決”權的領域。其次,國內政治因素的變化對中東歐國家的對歐政策有重要影響,尤其執政黨的對歐政策取向至關重要。如果親歐政黨執掌政權,它們會以積極態度推進歐洲一體化建設;反之,則會對歐洲建設產生不利影響。第三,取決于中東歐國家的經濟實力。在歐盟這一“發達國家俱樂部”中,中東歐國家屬“發展中國家”,現階段仍享受歐盟地區基金的巨額補貼,對歐盟的需求大于貢獻,這在一定程度上制約了其對歐盟決策的影響力。此外,中東歐未來在歐盟內的影響力在相當程度上也取決于其與歐盟其他成員國、特別是歐盟大國的協調能力。