中國種子產業的發展、存在問題和政策建議

胡瑞法,黃季焜,項 誠,3

（1.中國科學院農業政策研究中心，北京 100101；2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101；3.中國科學院研究生院，北京 100049）

中國種子產業的發展、存在問題和政策建議

胡瑞法1,2,黃季焜1,2,項 誠1,2,3

（1.中國科學院農業政策研究中心，北京 100101；2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101；3.中國科學院研究生院，北京 100049）

自新中國成立以來，我國種子產業經歷了五個發展階段，目前已基本完成了商業化種子改革。種子產業的發展有力地促進了我國農業生產的科技進步。但本文分析也表明，現行的政府研究單位主導商業化育種和種子管理屬地化的體制，制約了種子產業現代化的進程，并導致種子產業的一系列問題。為此，本文提出了深化政府育種體系和種子產業改革的政策建議。

種子產業；發展；問題；政策建議

科技進步是中國農業生產力增長的主要動力［1-3］，而種子是我國農業發展與科技進步中貢獻最大的技術［4-5］。本研究試圖在回顧中國種子產業發展及其政策變化的基礎上，分析其存在的問題，并據此提出未來促進種子產業發展的政策建議。

1 我國種子產業的發展

新中國成立以來，我國的種子產業發展經歷了以下五個時期：

（1）群眾性優良品種評選和農戶自己留種時期。建國初期，基于舊中國落后的農業技術和幾乎所有的農作物品種都為農家品種這一現實，農業部及時制訂并發布了《五年良種普及計劃》，要求廣泛開展群選群育運動，選育出的品種就地繁殖、就地推廣，在農村實行家家種田、戶戶留種。與此同時，全國各級農業部門相繼成立了種子機構，實行行政、技術兩位一體的種子指導與推廣體制。當時的種子工作，主要是圍繞著群眾性的評選優良農家品種并組織推廣開展的。正是由于當時的農家品種評選與推廣工作，使得解放初期的良種種植面積發展很快，1957年良種覆蓋率已超過50%，一些當地評選出來的優良農家品種得到了迅速推廣，例如水稻品種 “老來青”、“南特號”等均推廣了較大的面積，為農業生產的發展起到了良好的推動作用。但這種方式，易造成種糧不分，以糧代種，很難大幅度提高單位面積產量［6-9］。

（2）種子“四自一輔”時期。1958年，農業部在總結種子工作經驗的基礎上，提出了農村用種主要靠農業社自選、自繁、自留、自用，輔之以必要的調劑的“四自一輔”種子工作方針［6-9］，同時為了加強種子工作，經國務院批準，成立專門的種子機構，歸農業部門領導。以后從中央到地方相繼成立了種子站，負責經營用作調劑的糧食、油料、經濟作物、牧草、綠肥等種子，并辦理從國外引進良種的經營工作。從此，種子經營活動才從糧食部門中獨立出來，才有了專門的經營機構。1962年11月，中共中央國務院又下達了《關于加強種子工作的決定》，明確指出：“種子站是良種的經營單位”，“種子站又是全縣種子工作的管理機構”，“通過技術服務，在技術上幫助和指導生產隊選種留種、保管種子，以及在播種前進行消毒處理等等”。由此明確了種子站集行政、技術與經營三位一體的種子工作體制。由于這種體制明確了種子站對生產隊選種、留種的技術指導地位，以及輔之以調劑短缺種子的種子經營作用，使農民所采用的種子既保證了較高的種子質量，又不增加成本，同時還可及時得到最新的優良品種。但這時的種子經營主要還是以糧換種，種子商品化程度不高［9］。

（3）種子“四化一供”時期。1978年國務院批轉了農林部關于實現種子 “四化一供”（即品種布局區域化、種子生產專業化、種子加工機械化和種子質量標準化及以縣為單位組織統一供種）的報告，此后，各省、地、縣都建立了種子公司，實現種子經營與管理一套班子兩塊牌子的體制。該體制將育種科研排除在種子經營外，即科研單位在其育成的新品種通過區試和審定后，無償交給種子公司銷售，自己無權建立公司并銷售種子。這一壟斷經營體制使縣級種子公司大多成為當地種植業收入較高的部門。受此激勵，種子公司人員快速增加，由1978年的不足3萬人，增加到1985年的4.7萬人、2000年的近8萬人。

（4）種子經營與管理機構分設改革時期。在20世紀90年代中后期，鑒于當時種子經營與管理合二為一的體制問題和以縣為單位統一供種的市場壟斷問題，從中央到地方開始了種子經營與管理部門分設的改革，這一體制變化是和1998年國務院將企業與行政部門脫鉤的機構改革相一致的。這一改革推進了種子管理機構和公司的分離，但除少數省以上公司外，真正和農業行政部門脫鉤的公司很少。

（5）《種子法》頒布之后的種子產業商業化改革時期。1997年和2000年分別頒布的《植物新品種保護條例》和《種子法》，開創了種子產業商業化改革的新局面。原有的排除種子科研在外的“以縣為單位組織統一供種”的體制被徹底打破，一大批集育種科研與種子經營為一體的種子公司應運而生。而隨著種子經營與管理部門的分離，特別是隨著《國務院辦公廳關于推進種子管理體制改革，加強市場監管的意見［國辦發（2006）40號》（簡稱“種子40號文”，下同）的頒布，依靠壟斷經營的種子公司脫離行政部門被淘汰，種子行業完成了商業化改革。

2 我國種子產業取得的成就

（1）主要作物新品種產量潛力快速增長，產品品質顯著改善。改革開放以來，我國主要作物新育成品種產量潛力大幅度提高，在此以農民生產上種植的種植面積大于6667公頃（10萬畝）的水稻和小麥品種產量潛力變化為例（見圖1a）。我國農民生產上種植的水稻和小麥品種產量潛力（指品種的區試產量）加權平均，分別由1982年的6012公斤/公頃和4700公斤/公頃，增加到2006年的7816公斤/公頃和6316公斤/公頃，分別提高了30%和34.4%，年平均增長分別達到1.1%和1.3%。水稻和小麥品種產量潛力的提高，有力地推動了我國水稻和小麥生產率的提高（見圖1b）。同期我國水稻和小麥生產的單產平均增長幅度為每年0.9%和2.4%，表明水稻和小麥單產的提高，品種改良起到了重要作用。與產量潛力增長同步，農民生產上所種植的水稻和小麥品種的品質快速提高 （見圖2）。水稻米質加權平均由1982年的平均2.1級，增長到2006年的3.0級；小麥蛋白質含量由1982年的加權平均12.5%，增長到2006年的14.1%。均顯示出有顯著的提高。

（2）基本完成了商業化改革，促進了種子行業的快速發展。我國種子產業經過61年的發展，雖然還存在許多問題，但就整個產業而言，基本完成了種子產業的商業化改革。這一改革成功的標志主要包括：種子市場打破了由國有公司壟斷市場的局面；種子市場很大程度上擺脫了行政干預；基本實現了種子管理與經營的分開；農民生產用種子質量得到顯著改善等。“種子法”頒布以來，我國的種子公司由每縣一個公司發展到2008年底的按一定標準正式注冊的公司7600多家，其中具有研發機構的企業（注冊1000萬元以上）近500家（據農業部數據）。這些公司通過自己研發已開始取得具有自主知識產權的一些成果。與此同時，“種子法”的頒布也從法律上界定了種子企業與行政部門的關系，減少了行政部門對種子企業的行政干預。需要說明的是，雖然我國自20世紀90年代中期開始，在體制下將種子經營部門從行政部門剝離，但實際上許多地方的種子管理與經營部門仍保持著或多或少的聯系。這種現象直到2006年“種子40號文”頒布后才得到了根本性的扭轉。此后，隨著商業化改革的深入，幾乎所有主要作物品種的零售種子實現了小包裝化的標準經營，種子質量有了顯著的提高，農民生產上由于種植偽劣種子而導致大幅度減產的“種子事故”現象大幅度減少。

圖1 我國生產上種植的水稻和小麥主要品種產量潛力和統計產量變化

圖2 我國生產上種植的水稻和小麥主要品種產品品質變化

（3）發布了一系列種子政策，初步建立了種子產業的法律法規體系。改革開放三十年，我國先后頒布了 《農作物種子管理條例》、《種子法》、《新品種保護條例》、《轉基因生物安全管理條例》及一系列種子生產、質量控制、種子公司經營許可等方面的一系列種子法律法規。這些法律法規體系的頒布為我國種子產業的發展提供了較好的投資和市場環境。

3 目前我國種子產業的特征及其存在的問題

3.1 我國目前的育種研究、種子經營和市場管理特征

（1）政府研究部門主導育種科研領域，企業主導種子經營。我國目前育種研究主要由政府研究部門承擔，主導著育種的科研進步和種子產業的上游。根據《種子法》，品種管理實行品種審定制度（所有品種在推廣應用前必須通過國家或省級審定），而品種審定制度與目前的育種研究體系緊密相關，所以政府研究部門實際上也主導了產業的中游。在種子生產與種子經營上，我國實行的是許可證制度，任何具有種子生產和經營能力的企業便可從事種子經營活動，企業就自然成為種子生產和經營或種子產業的下游的主導，從而導致育種科研與種子經營部門的相互分離。

（2）農業行政部門為種子管理和執法主體，種子市場管理屬地化。《種子法》規定縣級政府是種子行政執法的主體。這一規定使上級單位對下一級的種子管理只有指導權和監督權，沒有管理權。對縣級種子市場的管理必須依靠當地政府的部門。由于管理權在縣政府，在機構設置上，許多縣市也將種子執法權劃歸到不同的部門，例如許多縣市種子執法權歸農業行政執法大隊而不是種子管理站，個別縣市甚至歸工商部門管理，這就導致了對種子管理有較強專業知識的非專業性。

3.2 我國種子產業存在的問題

種子產業上述的特征導致以下種子產業的一些問題。

（1）政府公共研究部門從事商業化育種，制約了種子商業化進程。據我們調查，自2000年以來，各農業研究單位的研究重點向作物育種傾斜，而其出售品種的收入已成為職工獎金的重要來源。1999年以來在向農業部提出的全部申請保護的水稻、小麥、玉米和大豆四大作物品種中，雖然企業和個人申請保護的品種快速增長，到2009年達到45%（見圖3），但在私人申請保護的品種中，相當部分并不是自己育成的品種。例如，在2003年公司與個人申請保護新品種中，有三分之二實際上是從政府研究機構購買的品種［10］。調查發現，多數種子公司老總購買品種的意愿更勝于自己育種。他們認為目前購買品種比自己育種要便宜的多。《種子法》雖然同時刺激了公共與私人企業對品種的投資，但刺激投資的作用主要是在品種的購買上，這可能與目前我國的種子產業體制有關。由于允許科研單位從事商業化育種，育成品種在市場出售后其收入又可以用來提高職工的收入和改善職工的福利，從而激勵了政府研究部門將研究資源投入到育種科研的積極性，這嚴重地影響了企業對作物育種的投資，延緩了種子企業的發展。

圖3 政府與私人部門申請保護的水稻、小麥、玉米和大豆新品種數量

（2）新品種市場混亂，難以形成現代大型種子企業。現行體制下，由于政府科研單位在得到國家事業費和科研經費共同資助的條件下，其育種成果和收入歸本單位和科研人員，這不僅激勵了政府研究單位將更多的科研資源投入到育種科研領域，同時也激勵了育種人員對育成品種數量的追求，影響質量改善的速度。與此同時，科研人員在國家經費資助下所育成的新品種，其價格低于市場價格，從而使企業將更多的投資用來去購買新品種而不是用來建立和從事育種科研。這不僅抑制了集研發與經營于一體的具有可持續發展能力的現代大型種子企業的形成，而且使新審定品種大量增加（見圖4），并由此導致了新品種市場混亂。據我們的研究和2008年對河北、山東、河南、江蘇、安徽、河北、四川和甘肅7省22個縣的調查，目前種子市場上存在著較為普遍的“老瓶裝新醋”/“新瓶裝老醋”和“一品多名”現象。一是一些公司通過購買已審定并推廣多年的老品種或者表現較不怎么突出而價格又較便宜的新審定品種，在經營時將生產上表現較好的品種種子充當所購買品種種子銷售（“老瓶裝新醋”或“新瓶裝老醋”）,這種靠侵犯他人知識產權的短期行為或者以未審定品種替代審定品種的作法給種子市場帶來了極大的混亂。二是一些育種單位將同一品種或者其姊妹系賣給不同的公司參加新品種區域試驗。由于這些品種具有相同的遺傳基礎，其通過新品種區試的機率均較高，結果導致過多的品種同時在市場上銷售。平均每縣有33個抗蟲棉品種在銷售；而在一些鄉鎮的個體經營店，還出現同時賣30多個玉米品種的現象。由于品種過多，許多農民對品種的選擇無所適從，往往是受廣告誘導，而大多廣告又夸大其辭。新品種市場的混亂，不僅阻礙了品牌種子的形成，更重要的是阻礙了現代大型種子企業的培育。

圖4 1985-2006年我國審定的水稻、小麥、玉米品種數

（3）中小型種子公司數量猛增，增加了種子行業的管理成本。在種子科研與經營分離的體制下，激勵了私人部門投資種子經營的積極性。自從2000年我國頒布《種子法》時起，我國的種子企業個數快速增長。我們對7省22縣的調查結果也表明，平均每縣約有3～4個經農業部及相關部門批準注冊的種子公司。而實際從事種子經營的公司、代理機構或者門市部，平均則達23個，多的甚至高達40多個。在監管對象過多的情況下，即使有完善的監管體系，要做好監管工作也是非常困難的。研究表明，種子公司過多過濫發展除與種子科研和經營分開的體制有關外，也與種子公司注冊的門檻過低有關。按照相關規定，注冊資金只要超過100萬元或500萬元，便可分別從事非雜交作物種子和雜交作物種子的種子生產與經營業務。如果說上述注冊資本要求在2001年時可以使所注冊的公司基本能夠勝任其所從事的業務的話，那么這一最低門檻，目前已經很難確保其具有相應的從事合法種子生產經營的能力。

（4）種子管理機構設置混亂，監管難以到位。雖然《種子法》明確了種子行政執法、行政許可和行政管理等職能由縣級農業行政部門負責，然而，由于縣級政府是種子管理機構設置的行政機構，使其在機構設置上的職能不明確，管理分散和多頭執法的現象。據我們對7省22縣的調查，涉及種子管理的部門至少包括縣工商局、種子管理站、農業綜合執法大隊三家，其中4個縣甚至出現上述三個單位共存并同時執法的現象；而工商局除了對種子市場進行管理外，還負責種子廣告的管理。這種管理體系導致了對種子的管理誰都想管，誰都不管的現象，并忽視了種子管理需要很強的技術能力和條件支撐的特性。調查表明，目前90%以上的種子廣告或多或少地出現虛假夸大品種效果的現象，而與種子質量極為密切的對種子生產過程的管理目前基本缺位。

（5）許多地方缺乏行使執法工作的能力與經費。種子管理屬地化也影響了種子執法能力的建設。相對于其他部門而言，多數縣級農業行政部門的經費較為缺乏，從而導致較為普遍的種子監管手段落后，執法經費嚴重缺乏和監管人員缺乏相應的能力的現象。據我們對7省22縣的調查，68%的縣種子管理部門缺乏最基本的發芽率、凈度、純度和水分四大指標檢測設備；而一半左右的縣級種子管理站技術人員缺乏相應的技術素質。除此之外，調查也發現，70%以上的縣種子管理站的經費除維持日常辦公經費和人員工資外已所剩無幾，更有30%的縣種子管理站沒有基本的執法交通工具。種子管理環節缺位使一些不適應當地生產的品種被引入當地種植；監管手段落后在種子經營已基本實現包衣化和小包裝化的條件下，很難對種子質量進行監督；而經費的嚴重缺乏在目前種子經銷單位較多的情況下，更造成了執法的困難。

4 我國種子產業發展與改革的建議

（1）深化科研體制改革，重新定位政府研究部門職能，理順育種科研體制。

政府研究部門應定位在種質資源等公益性和共性技術研究,應將育種研發投資的重點放在知識產權難以保護的常規品種選育;要分階段、逐漸地剝除其商業育種工作，徹底剝離依托于政府研究部門的種子公司；促進公共科研部門育種科技人才的流動，提升私人部門企業育種力量；免費向企業提供公共性質的種質資源。對種子產業，政府應鼓勵人才流動和育種人員加入種子公司，促進種子企業自身科研能力的建設，培育現代化的種子種業。

（2）切實增加投入，提升種子管理部門的種子市場監管和執法能力。中央和省級政府應在確保各縣足額落實種子管理部門經費的同時，加強各縣級種子管理站的執法條件建設，使其基本具備品種和種子質量管理的條件和設備。建議國家建立基層種子專項基金，對已完成職能定位，均給予投資。同時，加強種子管理人員的人才隊伍建設，增加培訓種子管理人員的投入，使其具備執法能力。

（3）提高企業進入種子市場的門檻。對2001年頒發的《農作物種子生產經營許可證管理辦法》進行修訂，從技術與注冊資本兩方面大幅度提高企業進入種子市場的門檻。在研發能力上，要特別強調育種科研和標準種子生產的能力。對缺研發和標準生產能力的企業，逐漸使其成為種子公司的經銷代理機構。與此同時，嚴格種子公司代理機構的注冊管理，規范種子公司及其代理機構的經營活動。

（4）完善政策法規，加強種子產業與市場的管理。在深化政府科研部門改革的同時，建立政府部門新育成品種和各種技術的公共拍賣平臺，對拍賣成果的收益，要建立國家、單位和個人合理的分配和激勵機制，通過市場手段，促進政府研究部門的成果轉化和國家公共部門與企業的高效結合。轉變國家對種子質量的監管思路，完善品種審定制度，提高審定品種的總體質量。完善知識產權保護力度，嘗試建立新品種區試與DUS測試的一體化程序與機構，創造一個使套牌品種難以存在的外部環境。

［1］Fan,S.，P.Pardey.Research productivity and output growth in Chinese agriculture［J］.Journal of Development Economics,1997,（53）:115-137.

［2］Huang,J.and S.Rozelle.Technological Change：The re-discoveryof the engine of productivity growth in China’s rice economy［J］.Journal of Development Economics,1996,（49）:337-369.

［3］朱希剛.市場化與我國農業科研體制改革 農業經濟與科技發展研究［M］.北京:中國農業科技出版社,1995.

［4］信乃詮，陳堅，李建萍.中國作物新品種選育成就與展望［J］.中國農業科學，1995，28（3）.

［5］Rozelle S,S.Jin,J.Huang，R.Hu.The impact of investments in agricultural research on total factor productivity in China［A］. In Crop Variety Improvement and Its Effect on Productivity:The Impact of International Agricultural Research［C］.R.E. Evenson，Binding:Hardback.2003.

［6］趙洪璋主編.作物育種學［M］.北京:農業出版社，1995.

［7］金善寶主編.中國小麥品種及其系譜［M］.北京:農業出版社，1983.

［8］林世成，閔紹楷主編.中國水稻品種及其系譜［M］.北京：農業出版社，1992.

［9］胡瑞法.種子技術管理學概論［M］.北京：科學出版社,1998.

［10］黃頡，胡瑞法，Carl Pray，黃季焜.中國植物新品種保護申請及其決定因素［J］.中國農村經濟，2005,（5）:47-53.

China’s seed industry:development,challenges and policy

Hu Ruifa1，2,Huang Jikun1，2,Xiang Cheng1，2，3
（1.Center for Chinese Agricultural Policy,CAS,Beijing 100101,China; 2 Institute of Geographic Sciences and Natural Research,CAS,Beijing 100101,China; 3.Graduate University,CAS,Beijing 100101,China）

China’s seed industry has undergone five stages of development and almost completed its commercialization reform.The rising of seed industry has facilitated technology changes and productivity growth in agriculture.However,this study also shows that the public dominated plant breeding program for commercial seeds and the localized seed management institution have negatively affected the development of modern seed industry and have also resulted in a series of problems in the sector.Based on the results of this study,several policies on reforming China's public agricultural plant breeding program and seed industry are recommended.

seed industry,development,challenges,policy recommendation

中國科學院人才引進項目（08S80010S4）和知識創新工程重要方向項目（KSCX1-YW-09-04;KACX1-YW-0906）的支持。

2010-09-20

胡瑞法（1960-），男，湖南靈寶人，中國科學院地理科學與資源研究所研究員，博士生導師；研究方向：技術經濟和科技政策。

S329

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（責任編輯 遲鳳玲）