我國軍事征用立法建設芻議

■ 軍事科學院軍隊建設研究部研究員 童蘊河

軍事征用是指在戰爭或突發事件等緊急情況下，出于軍事需要而依法有償使用公民、法人及其他組織所有的財產及勞動的一種國家行為。軍事征用立法問題是國防動員法制建設的重要組成部分。新中國成立60年來，軍事征用立法實踐得到了長足發展。正視立法現狀，反思制度缺憾，對科學規劃未來軍事征用立法具有重大意義。

一、我國軍事征用立法現狀和制度缺憾

（一）我國軍事征用立法現狀。目前，我國法律法規規章中涉及規范軍事征用問題的主要條款有：《中華人民共和國憲法》第10條第三款和第13條；《中華人民共和國國防法》第48、49、53和55條；《國防交通條例》第7條、第30至37條；《中華人民共和國戒嚴法》第17條；《中華人民共和國刑法》第381、446條；《中華人民共和國物權法》第41、42和121條；《民用運力國防動員條例》是我國在征用征收方面的比較具體的法律條例，對民用運力在國防動員中的準備和使用進行了規范。另外，《中華人民共和國防震減災法》、《破壞性地震應急條例》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國傳染病防治法》等法規，也對軍事征用問題做了初步的原則性規范。這些立法，為軍事征用工作的開展提出了具體要求，奠定了良好的法制基礎。

（二）我國軍事征用立法的特點。縱觀我國軍事征用立法，有如下特點：一是堅持實踐推動。所涉及的軍事征用相關法條，都是在實踐需求不斷上升和立法意識不斷增強的過程中逐步展開的。二是體現權威強制。無論是憲法層面，還是單行立法層面，都強調軍事征用是維護和捍衛公共利益的公權力，法制尊嚴不容踐踏。三是強調層次關聯。軍事征用的相關法條，在母法中有涉及，在單行法中有明確，在地方法中有強調，體系內相互關聯，高中低層次分明。四是注重完善發展。堅持辯證的認識觀和科學的發展觀，不斷總結實踐、提升認識、凝化理論，形成制度。

（三）我國軍事征用制度的缺憾。一部完整的科學的健康的法規，總是具有極強的規范性、實用性、前瞻性和可操作性。就目前我國的軍事征用制度來看，其在基本含義、相關職責、組織程序、運行原則、補償措施、補償標準等重要問題的研究和規范方面，還有一定差距。

一是軍事征用專門法缺失。從目前我國有關軍事征用的立法現狀看，涉及軍事征用的內容散見于若干法律法規中。盡管這些規定為軍事征用實踐提供了法律依據，但由于新世紀新階段我軍擔負著完成多樣化軍事任務的重大使命，這些法規無法與當前和今后相當長時期內艱巨繁重的軍事征用工作完全適應。隨著我國社會主義市場經濟體制的成熟完善和整體形勢的變化，如果在國家層面不抓緊建立一部獨立的軍事征用法規，勢必會影響到國防建設大業。

二是軍事征用法律關系不清。表現在征用主體上，主要為主體是誰，是政府還是軍隊或二者兼而有之；誰為主誰為輔，誰組織征用，政府的征用職責是什么，軍隊的征用職責是什么；如何提出征用需求、制定征用計劃和預案、下達征用任務等問題。表現在征用客體上，主要為客體是什么，是人力、物力、財力，還是財產物資、基礎設施、大型設備；征用補償程序如何規范、補償項目和補償標準是什么、補償經費的來源和使用如何規范等問題。

三是軍事征用范圍界定模糊。按照屬地規范界定征用范圍，還是按照權屬規范界定征用范圍；外資企業能否被征用，如何去征用等問題尚無明晰準確的說法。

四是軍事征用時效沒有確定。軍事征用權的行使和生效時間由法律規定，具體的軍事征用行為必須經過正當授權才能發揮效力。目前我國沒有軍事征用行為生效問題的規定，缺少對平時和緊急狀態下軍事征用程序的效力區分；緊急狀態下軍事征用主體采取沒有法律依據或與法律相抵觸的征用行為，缺乏事后確認效力規范，等等。

二、我國軍事征用立法建設的未來展望

新世紀新階段，建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家，是全體中國人民的共同目標。我們必須著眼這一時代要求，統籌軍事立法建設，規劃軍事征用未來。

（一）實施專門立法。當前，軍事征用對急劇變化的國防資源的供求關系發揮著有效調節作用，已成為國防動員資源保障的主要手段。軍事征用問題應當作為國防動員立法的一個重要內容，最好能夠單獨設立《軍事征用法》，或在《國防動員法》中將征用問題獨立設章，專門規范。立法時應注意：既要規范平時征用，又要滿足戰時應戰；既要注重國防效益，又要注重經濟效益；既要符合國防和軍隊需要，又要符合市場經濟規律；既要體現強制性、義務性，又要體現權益性、正當性；既要維護良好的軍政軍民關系，又要維持健康的征用工作秩序；既要體現中國特色，又要接軌國際慣例。

（二）確定補償主體。個人、地方政府和軍事部門充當軍事征用經濟補償主體是無效的，只有中央政府才有能力充當軍事征用經濟補償主體。這既有利于責、權、利的統一，又有利于減少協調成本，減少和防止利益沖突。在軍事征用經濟補償活動中，地方政府和軍事部門可以作為軍事征用經濟補償的執行主體，在中央政府的指導下具體負責執行軍事征用經濟補償事務，辦理補償資金的劃撥、結算和報銷等業務，所需費用最終由中央政府財政預算或轉移支付或專項經費進行支出。

（三）明確補償細節。一是明確補償原則和經費來源。實施補償的原則應該與我國現有經濟狀況和財政保障能力相適應，對直接財產損失實施適當補償，確保公平、公正、合理。補償經費的來源要按照《國防法》第35條、第36條確定的基本原則實施。二是明確補償范圍和標準。只要是“由于國家的正當、合法行為而導致損失的”，只要是“造成損失的行為是為了國家和社會整體利益而做出的”，只要是“這種損失是受損人為了國家和社會整體利益而負擔的特別損失，其他一般社會成員并沒有遭受這種損失”，都應補償。補償標準應該在基本標準范圍內，以市場為參照，根據當地經濟發展情況和生活水平進行適當的調整，一般不高于當地行業的平均水平，并在國家評價機構的有效認定后實施補償。三是規范補償程序和方式。補償程序可以按下述程序實施：首先，由軍隊使用單位出具征用民力資源的情況證明；其次，由擁有或者管理民力資源的單位和個人憑使用單位出具的使用、損毀證明，向當地縣級以上政府提出補償申報；第三，屬地政府有關部門審核申報材料并確定屬實后，上報本級人民政府批復，并在規定時限內實施補償。補償方式可以采取貨幣補償或實物補償兩種形式。