試解地方“債”結

馮一凡

全球金融危機襲來，地方債務的蛋糕也在刺激政策的“烤箱”中日漸膨脹。2010年地方政府迎來了空前的償債高峰。究竟應如何正確看待地方債務？如何有效地實行風險管理和監控，不讓債務再“裸奔”？為此《新理財》走訪了中國社會科學院財政與貿易經濟研究所副研究員張德勇。

地方債，理性看

《新理財》：目前中國地方政府的債務問題已經到了一個非說不可的程度，您是怎么看的？

張德勇：對于地方債務的關注始自1999年亞洲金融危機，此次地方債務又到了一個不得不關注的時點，這與此輪全球金融危機影響下中國政府的刺激政策密不可分，地方政府的借債行為，可以說達到一個“饑不擇食”的程度。較之亞洲金融危機，此輪地方債務壓力可謂空前龐大，且逐漸顯示出向下游基層政府轉移的趨勢。

《新理財》：應對全球金融危機中國政府出臺的刺激政策從一個客觀的角度成了地方債務的“催化劑”，那么這樣的債務會不會進一步惡化，導致如希臘主權債務危機這樣的情況發生？

張德勇：我感覺，盡管中國目前地方政府的債務形式嚴峻，地方財政面臨還債難的問題，但整體講，還不會構成如希臘債務危機那樣的局面。

首先，亞洲金融危機的時候，地方政府也曾大肆借債，一度引起社會各界的關注，也引發了地方政府自身的重視。這幾年，陸續出現地方政府對債務管理和風險防控進行研究，一些積極地探索是值得肯定的。

其次，從政府之間的關系來看，下級政府債務出現嚴重問題，上級政府不會“見死不救”，從全國角度去看，中國的財政收入還是有穩定的保障的，從全球水平看，中國政府仍是令人羨慕的“富政府”。

再有，中國特殊的國情與制度決定了政府擁有龐大的國有資產，所謂政府“破產”是指資不抵債，國有資產可以說是地方政府的最后一道防線。

現在所謂的地方債務“隱患”，其實是現金流的問題，我認為，只要經濟持續健康發展，債務問題不是不可解決的。

風險防控薄弱

《新理財》：地方政府具備風險防控意識嗎？

張德勇：目前地方政府更多地是考慮建設的需要，對償債機制和債務風險還沒有系統化的管控，盡管在項目申報審批的過程中有一些文件，但多流于形式。投資風險預警和債務的實時監控處于缺失狀態，財政風險意識相對薄弱，融資規模與償債能力是否合理，以及“壞賬”風險概率均沒有系統和精細化的考慮。

銀行通過融資平臺向地方政府放貸，其自身的放貸依據其實仍存在不合理性。目前《預算法》禁止地方政府直接向銀行借貸或參與擔保，貸款以政府授權和財政承諾還款文件為依據申請貸款，這種簡單的書面承諾，是不具備完善的法律效應的，不正規、不合規?！额A算法》進一步修改，除了考慮是否給予地方政法發債權，還應明確融資平臺所涉及的債務，算不算地方債？一旦出現風險，誰來承擔，如何承擔？

《新理財》：盡管法律不健全，風險防控措施做得不到位，銀行仍然愿意貸款給政府？

張德勇：銀行作為一個趨利機構，在金融危機的非常態情況下，比起把錢借給企業從而承擔高風險，更愿意借錢給政府。因為企業可能面臨倒閉破產，而政府不會“沒了”，即便地方政府入不敷出到了懸崖邊緣，它還有上級政府，還有國有資產，這無異于背上了“降落傘”，總能“安全著陸”。

合理花錢，科學控債

《新理財》：由于財權、事權不匹配，地方政府感覺到了空前龐大的償債壓力，那么地方政府錢不夠花，怎么辦？

張德勇：好，地方政府錢不夠花。那么，我反問一句，究竟地方政府要多少錢才夠花？你掙五千塊不夠花，你掙一萬塊，還是不夠花。所以，財政體制是一方原因，地方政府對經濟增長的擴張和需求，還有出于政績的考慮，讓政府對資金的需求永無止境。一個病態的現象，就是以支定收，而不是以收定支。在稅收和中央轉移支付資金不足的時候，就會通過借錢來滿足支出上的需求。政府支出是剛性的。只要是政府，無論是中央政府，還是地方政府，收入總難滿足支出需要。所以關鍵不是夠不夠花，而是要去想，該怎么花？

《新理財》：據我們了解，一些地方政府，已經開始對其目前的債務總額和償債能力進行了評估，結果不容樂觀。河南省焦作市推出了一套預算控債機制，說明地方政府已經越來越重視債務風險的防控。

張德勇：是的，焦作試編債務預算的嘗試在全國層面上屬于走在前列的。同時，像北京已經開始實施信息化動態管理債務，實行網絡實時監控，而且已經初步形成了體系。在我們的調研工作中，已經發現很多地方都在這方面開始了探索，只是目前還未公布。目前省一級的政府已經初具相對成熟的債務管理辦法。對于負債經營的地方政府融資平臺，其債務規模與還本付息情況，都應進行預算控制。每年的債務融資規模，要根據當地可支配財力的情況設置上限，防止過度債務融資；根據債務還本付息情況，建立健全與當地可支配財力相適應的償債機制，在每年的預算支出中安排一定比例的償債基金，避免償債高峰期時無足夠的財力可動用。

《新理財》：據您了解，地方政府在制定債務管理和風險防控機制中所面臨的最大的難處在哪？

張德勇：我感覺，在制定債務管理機制的過程中，目前最大的困難是在具體的實施過程中，具體額度的制定都比較主觀，都是根據一些歷史經驗總結出來的，很難有說一個唯一可行的辦法。例如，風險的一個警戒線，很難決定設定在一個什么程度上，即便定了，也難說超了警戒線就一定有風險，不超就沒風險。地方與地方之間，自身發展模式也各不相同，也無法制定統一的標準。就像歐盟現在很多國家的財政赤字占GDP的比率很多都超過了警戒線。

《新理財》：大量資金用于基礎設施建設和提高公共服務水平上，這些錢投下去，怎么收回來？

張德勇：這是讓地方政府很頭疼的一個問題，地方融資平臺目前存在經營性質不明確，經營性資產缺乏，經營收入少等問題。一些地方政府為增強地方融資平臺融資能力，將大量道路、橋梁以及公園等公益性資產注入地方融資平臺，由于這些資產無法產生收入，因此往往導致地方融資平臺缺乏經營收入，部分區級和縣級地方融資平臺甚至完全沒有經營收入。這些問題現在已經逐漸暴露出來了，一方面說明了地方政府舉債存在一定盲目性和過度性，另一方面，亟待出臺規范地方融資平臺的制度，加強監管，承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的地方融資平臺不應再從事融資業務。

沒錢還債的窘境

《新理財》：目前中國地方政府這種沒錢還債的局面怎么解決？

張德勇：我認為，政府借債行為出現“壞賬”、“死帳”、“跑帳”的現象基本上是不可能發生的。最有可能出現的就是“借新帳，還舊賬”。

《新理財》：那是否會造成債務“滾雪球”，越來越大，遲早會有一天無法負荷？

張德勇：當然，這只是一個地方政府緩沖的辦法，而非長久之計。但從目前的統計數據分析，雖然中國少數地方政府面臨著巨額的償債壓力，但中央政府的財政狀況良好。如果少數地區發生債務危機，中央政府應當有能力通過財政撥款或轉移支付等方式對這些地區進行支援。

《新理財》：西方國家大多有比較健全的赤字管理辦法，這和他們的理念有關，有些經驗是不是值得地方政府借鑒？

張德勇：我要推薦一本書，書名叫《財政風險管理：新理念與國際經驗》，Hana Polackova Brixi、馬駿主編。里面談到的一些先進的國際經驗，是非常值得借鑒的。