政府性債務預算之焦作試驗

申相臣

地方政府債務風險，這把“達摩克利斯之劍”到底什么時候將會落下，可能還沒有人能夠真正說得清楚。但當前圍繞地方債務管理所進行的熱點爭論和觀點交鋒，國家政策與地方利益之間的博弈，以及管理控制與尋機突破的沖突，已經現實發生。財政部門尤其首當其沖，在地方債務管理上處在矛盾的焦點，如何管債？如何用債？如何償債？為此，焦作市財政部門積極探索提高政府債務管理水平的方法和防范化解政府債務風險的新思路，對內外債統管、債務清理和試編政府債務預算進行了創新式探索。

試行政府債務預算的主要做法

截止2009年底，焦作市本級（不含高新區）政府性債務余額比2008年底增長20.65%，其中：直接債務余額占債務總額的83.87%；擔保債務余額占債務總額的16.13%。結合焦作市目前政府性債務實際情況，經過慎重分析研究并報市領導確定，出臺了《焦作市政府債務管理暫行辦法》等相關文件，制訂了具體工作步驟，概括起來就是“清理、歸口、甄別、對接、還付”。預算是一個完整的過程，這幾個環節基本體現了編制政府債務預算的客觀要求。

（一）歸口試編政府性債務預算

1清理。是指對政府性債權債務構成分布，實施和償債情況進行一次全面清查。2003年焦作市用了兩個月時間，組織力量對過去由財政部門內部各口管理的各類政府性債務進行了認真的調查統計，理清了項目，整理了檔案，進行了分類，澄清了底數。

2歸口。在清理債務基礎上，焦作集中政府性債務統一管理職能，改變財政內部預算、國庫、經建、綜合、債務都管債務而債務科只管外債的狀況，實行由債務科內外債務統管。為此，特下發了《關于焦作市政府內外債歸口管理的通知》（焦財辦〔2003〕27號），規定將分散在財政部門不同科室的政府債務的舉借、使用、償還、監督全過程監管職能統一歸口債務科管理，并于2003年5月31日前完成了交接工作。焦作市政府性債務管理基本實現了內外債統一歸口管理。

3甄別。在清理統管基礎上，對政府性債務類別進行區分，分類管理。焦作財政將政府性債務分為三類：一類是財政作為直接借款人的債務，如：日元貸款廣電項目等；二類是財政作為第一擔保人的債務，如：國家開發銀行城建貸款等；三類是通過財政渠道申報由單位實施并還貸的公益或公共基礎設施項目。對第一類債務，公益項目其所需償債本息全額打入本級預算；對第二類債務，首先要求承債人制定償債計劃，并按計劃組織清收償債資金；對第三類債務，則由財政部門負責統計，告知，催繳，財政預算不予安排。

4對接。政府性債務預算編制按照“兩上兩下”程序，對償債資金安排進行對接。一是下發關于編制年度本級政府性債務預算的通知，明確編制焦作市本級政府債務預算的目的、范圍、口徑、報表構成和編制政府性債務預算的具體要求。二是各預算單位根據本部門的實際情況預測年度舉借的項目、數額和償還本息的計劃。三是預算編制局對預算單位報來的債務預算進行認真審核，并對需政府財政歸還的項目舉借數額和償還資金來源進行預測。四是根據財政支付能力確定預計舉借政府性債務的規模、數額和償還本息的資金來源，提交政府，人大備案后執行。

5還付。償債資金的歸還與支付實行專戶管理。在國庫科開設“焦作市政府性債務資金專戶”，所有政府性債務資金收付均在此賬戶統一核算，債務資金借入、配套資金安排、債務本息償付統一進入該賬戶核算。在資金還付過程中，焦作還加強了“三監管”。一是協議監管，按照有關貸款協議規定向有關縣市區和市直單位下達到期政府債務本息的償還計劃通知單，督促有關部門積極籌備資金，按時歸還到期本息；二是財務監管，財政擔保或承諾的政府債務，由債務資金的使用單位進行會計核算，財政部門根據協議內容，項目單位的資金使用及歸還情況設立備查賬進行明細核算，并可隨時對使用單位相關財務進行核查；三是財政監管，項目單位必須定期向財政部門報送項目資金使用情況和償債資金來源計劃表，反饋落實償債資金情況。

（二）政府性債務預算包含的主要內容

焦作市政府性債務預算編制的主要內容包括：政府性債務當年整體情況和預算年度舉債規模、償還情況；政府性債務收支預算；政府性債務還本付息資金來源預算；政府性債務項目支出資金來源及明細。

具體報表有：焦作市政府性債務收支預算平衡表、焦作市政府性債務收入預算明細表、焦作市政府性債務支出預算明細表、焦作市政府性債務還本付息預算明細表、焦作市政府性債務余額變動情況表、焦作市政府性債務分項目收入預算明細表、焦作市政府性債務分項目支出預算明細表、焦作市政府性債務分項目還本付息預算明細表、焦作市滾動（三年）債務預算項目支出計劃表、焦作市滾動（三年）債務預算資金還款計劃表。

（三）完善規范政府性債務預算

1. 為加強政府性債務管理，規范焦作各級政府及其所屬部門舉借和償還政府債務的行為，防范和化解政府債務風險，出臺了《焦作市政府債務管理暫行辦法》?！掇k法》中對政府債務舉借的申報程序、政府債務資金的使用管理、政府債務的償還和風險管理、政府債務的監管及政府貸款項目的績效評價進行了明確規范和嚴格要求。

2. 為了進一步完善政府性債務預算的編制內容和編制方法，使其在實際工作中發揮有效的作用，在2006年政府性債務預算編制的基礎上，每年對政府性債務預算的報表結構和體系不斷加以完善，形成了目前的政府性債務預算、執行及決算一套完整的報表體系。同時，為了確保債務預算的完整性和真實性，還相應設立了“焦作市政府性債務資金借入臺賬”、“焦作市政府性債務資金借出臺賬”、“焦作市政府性擔保債務臺賬”和“焦作市政府性債務配套資金臺賬”等，從制度上保障政府債務預算的有效實施。

債務管理改革中存在的問題及其原因分析

編制政府債務預算是一項開創性的工作，沒有現成經驗和模式，地方政府還處于初步的試驗階段。用預算管理的機制和手段將政府性債務收入和支出規范化、法制化，保證了償債資金的安排落實，提高了政府償債信譽、化解了或有財政風險。在不斷探索中，焦作市本級沒有再發生過因政府性債務到期不還而由省財政預算扣款的現象。此外，政府債務資料、統計數據的真實完整性也得到了保證，財政部門對債務宏觀情況的把握能力、預見能力和可控能力都有所增加。但在探索過程中也遇到了許多問題需要研究和解決：

債務規模逐年增長，政府還款壓力大。近兩年焦作已進入還款高峰期。政府舉債資金投向大部分用于城市基礎設施建設等項目，這些投資為提升城市功能、改善民生和培植財源打下了基礎，對經濟社會發展起到了積極的推動作用。但是，由于這些項目絕大多數是公益類項目，沒有直接經濟效益，需要由財政性資金償還到期債務，因此給財政造成了較大的還款壓力。

部分政府部門的舉債程序不規范、債務結構和規模不合理。首先，個別政府部門舉債行為不規范，沒有按照《焦作市政府債務管理暫行辦法》等相關政府規范要求執行，舉借債務時沒有通過財政部門，并且沒有整體的借債規劃和還款計劃，導致借債主體分散、還款主體錯位。一旦這些部門無力償還貸款，絕大部分債務最后就會由財政部門被動兜底，勢必會給財政帶來較大壓力;其次，銀行將貸款資金直接撥付至借款單位，財政部門對各部門借款資金的撥付、使用和項目執行情況缺乏有力的監督手段。

急劇增長的政府債務總量與償還機制錯位。一方面是政府債務急劇增長，另一方面是償債資金渠道單一、還款任務艱巨，導致財政運行風險加大。由于政府債務資金投向大部分是社會公益事業及民生工程，項目建成后不能形成直接的收益，政府又沒有規定固定的還款來源渠道，大多數政府債務償債資金來源都集中在土地出讓收益等渠道上。若遇土地出讓不能達到預期增值收益或國家宏觀調控政策，將會導致債務不能按期償還，形成債務風險。

對政府債務項目的實施監督和績效評價還有很大差距。由于人力和手段有限，項目現場監督幾乎沒有開展，績效評價難以進行，政府舉債投資建設的項目經濟效益、社會效益得不到及時評價、反饋。

對迅速膨脹的政府債務還未建立起對包括債務規模、結構、償債能力、否決機制在內的預警體系，經濟生活中的亂舉債、擠預算的潛在風險依然存在。

產生上述問題的原因是多方面的，首先是債務管理不夠規范、完善。目前，國家并沒有出臺相應的政府性債務管理制度和法律法規，沒有明確的政府性債務風險預警指標，沒有明確的債務償還機制，對于借款的使用、管理、償還也沒有明確的計劃和責任。焦作市雖然出臺了《焦作市政府債務管理暫行辦法》等政府性債務管理文件，但是有些部門并沒有嚴格按照要求執行，仍然存在多頭舉債等現象。

其次是舉債存在一定的盲目性。一些部門在舉借債務時對項目建設的可行性研究、項目建設資金計劃、項目建設進度管理、項目資金的適時需求、項目融資到期償還資金來源計劃等方面研究不夠、計劃不周，在無足夠資產作抵押的情況下，依靠政府信譽向銀行提供擔保進行貸款，盲目融入大量資金。

再次是財力增長速度和城市基礎設施建設等公共需求增長速度不成正比。一方面，城市建設規模在不斷擴大，建設資金的需求量在迅猛增長；另一方面，財力增長速度有限，不能滿足城市建設不斷增長的速度，因而導致政府債務規模逐年擴張。

最后是財政部門缺乏有效的催收手段,無法有效督促貸款單位及時償還到期債務,影響財政正常運轉。

做好政府債務管理改革工作的

對策建議

由于政府債務管理改革工作處于探索和起步階段，針對改革中存在的問題及其成因，為進一步做好政府性債務預算編制工作，焦作市財政局提出如下對策建議：

明確政府性債務預算編制的內容。焦作目前編制的內容僅包括政府債務，也就是由政府直接借入或擔保的債務。2009年焦作將政府債務定義為政府性債務，是指地方政府及其職能部門、有財政經常性撥款的事業單位、地方政府及其職能部門所屬基礎設施型投融資公司為提供基礎性、公益性建設項目直接借入或依法提供擔保形成的債務，但在法律上不需要財政性資金直接償還或擔保的債務、不納入地方政府性債務范圍。如教育等部門自行舉借的債務以前因為擔心將這部分納入債務預算后，負擔償債責任。從實際情況看，盡管法律法規對地方政府和部門的舉借債務限制比較嚴格，但各部門規避法律規定舉借債務已經非常普遍。與其任各級政府和部門隱性舉債，導致債務規模失控，影響地方經濟安全和社會穩定，不如明確規范和約束部門舉債行為，同時配套建立規范的管理制度，開明渠堵暗道，使地方政府性債務公開化、透明化，實現政府性債務資金管理的規范、安全和有效。

確定地方政府性債務的管理模式。審計及發改等部門認為，在上級政府批準的債務規模內，所有政府性債務均由財政部門統借統還，通過歸口舉借加強管理，降低多頭舉債的管理風險。對此，焦作參考了國際成熟做法，認為，應對不同債務區別舉借，即對沒有對應償債收入來源的一般債務，如學校的教學設施舉債，原則上由財政部門統一舉債，再通過預算安排到相關部門和單位；有對應經營性收益或制度性收入作為償債來源的專項債務，如收費公路等，可以由相關職能部門或所屬法人主體按規定程序經相關部門批準后舉債。這樣做，既有利于根據債務性質區別管理，理順債權債務關系，也利于調動部門加強債務管理的積極性和責任感，減少債務人消極還債的現象。但這部分債務應在財政部門登記造策，并編入政府性債務預算。

完善政府性債務預算正常運行的保障機制。對縣（市）、區政府性債務進行預警。按市、縣（市）、區分別設置綠色通行區和紅色警戒區、超債務預算的審批、償債準備金使用的審批等等。各區預警指標臨界值如下：

焦作市政府性債務預警指標

臨界值

債務率=債務余額（直接債務100%、擔保債務30%）/政府綜合財力*100%

新增債務率=新增債務/債務余額（直接債務100%、擔保債務30%）/政府綜合財力*100%

債務逾期率=逾期債務/債務余額（直接債務100%、擔保債務30%）/政府綜合財力*100%

制定科學的舉債規劃。各級政府及其部門舉借債務規模應與焦作市經濟和社會發展實際水平相適應，避免過度舉債。應針對國民經濟和社會發展的實際情況和財政承受能力制定系統的舉債規劃，將政府債務納入預算管理，根據財政預算確定債務規模。

建立償債責任制和責任追究制度。對債務的使用償還要簽訂責任狀，明確權利、義務、責任，對盲目舉債、搞低水平的重復建設、造成損失浪費，或因工作失職造成無法按期償還債務的情況，要追究直接責任人的責任。同時，要將債務的借、用、還全部納入領導干部政績考核范圍。將單位的債務管理、項目建設效益、債務償還情況作為領導干部綜合考評考核指標之一，從而加強領導干部的責任感，防止債務管理中的短期行為和過度舉債。

完善債務動態監管機制。通過事前評估、事中跟蹤、事后問效的方式，逐步加強項目財務監督和績效評價。對重大項目應及時、準確地掌握項目貸款及配套資金等的使用情況，有關部門應加強稽核檢查力度，實行過程控制，嚴防項目舉債突破計劃規模。政府性負債建設項目完工后，財政、發改委等部門要對項目的社會經濟效益、功能作用以及債務償還能力等進行全面的績效評價。

逐步建立政府部門債務信用等級體系。規范債務資金管理、提高資金使用效益、提高舉債部門的責任意識。對不及時償還到期債務或者是項目執行不到位、債務資金使用不規范的單位，應加大其今后舉借債務的難度系數。

建立政府性債務管理的相關機構間協作機制。加強財政部門與投資審批部門和金融機構的協作，積極與銀行等金融機構密切聯系協商，使其配合財政部門工作支持政府債務監管，構筑起對債務人和債權人的雙向監控體系。

推行預算公開增強政府性債務預算管理透明度。在深化財政綜合改革中不斷推行預算公開，增強政府性債務預算編制、執行等全過程的透明度，強化舉債單位的預算意識，增強單位舉債的計劃性和針對性，為真正實現政府舉債的公開透明、科學規范奠定基礎。完善充實政府債務預算報表和決算報表，更為全面地反映政府性債務的全部內容，并向全社會網上公開，使政府債務預算從神秘走向陽光。一方面減少重復建設和資金浪費，將舉債資金切實投入到群眾最需要的公共項目上，實現公共財政資源優化配置；另一方面提升民主理財水平，使公民更易表達監督意愿，有助于促進政府債務資源更合理更充分體現民意，提高政府債務資金使用效率。

(作者系河南省焦作市財政局局長)